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现代金融2009年第9期总第319期
近
几年，农业银行按照央行制定的《商业银行内部控制指引》的要求，全行
上下重视加强内部控制建设，对防范金融风险，实现稳健经营，促进有效发展起到了重要作用。但也应该看到，目前整个农行系统的安全生产形势仍十分严峻，通过全行系统案件集中排查所暴露出的问题，透过已发生的一系列经济案件，折射出部分基层行的内控管理还有很多薄弱环节。股改后的农业银行将面临着更加严峻的挑战，健全内部控制机制，强化合规风险管理，应引起各级行的高度重视。
一、基层行内控管理存在的主要缺陷（一）经营管理理念偏差。有些基层行的决策者对内控管理的作用认识不足，没有将内控制度作为规范和约束经营行为的手段，甚至错误地认为，强化内控管理会增大经营成本、影响工作效率、制约业务发展，致使内控管理松弛。有的行不重视对新业务、新规章的学习培训，一些基层员工往往因对制度理解不深不透而违章操作；或因人员配备等基础支持工作缺位，造成许多制度规定难以得到有效执行，如随着个人消费、小企业信贷业务和“三农”业务的快速发展，由于客户经理配备不到位，贷后管理往往流于形式。
（二）内控制度建设薄弱。多年来，有些规章制度不适应新形势的要求，或与工作实际脱节，或难以覆盖所有业务的风险点，或是关联业务之间存在制度上“真空地带”。有的基层行在“先发展后规范，先开拓后完善”的粗放式经营思想支配下，对一些新业务领域的风险认识和研究不深，相应的管理机制、业务流程不够科学严谨，对重点领域的风险控制较为薄弱，在已开办的新业务中已出现一些潜在风险或发案苗头。
（三）执行规章制度不力。主要反映在：
一是制度执行上的随意性。一些员工纪律制度观念淡薄，业务操作中不能严格按规章制度和流程操作，而是以习惯代替制度。如有的基层行为了维护和争取客户，迁就其不合理要求；少数网点主任和客户经理为维护客户，有通过个人借记卡暂存客户资金及代客办理业务的不当行为；营业网点内外部对账不及时的现象还较为普遍；在客户信用评级中人为调整有关数据，加大定性指标分值故意抬高信用等级，从而避开严格的信贷管制；有的为了本单位的利益，经营数据反映不实、财务费用列支弄虚作假。二是制度执行上的盲从性。有的员
工或是碍于情面而违规操作，或是按照上级要求、暗示而不敢按章办事，以服从代替制度，从而导致如审贷分离等内控制度被扭曲而失去应有的约束力，致使信贷风险加大。在案件集中排查活动中发现的一些违规违章操作行为，有的虽未形成事实案件风险及重大违规问题，但是潜在的风险隐患不容忽视。
（四）监管与查处不严。有些管理行的内部检查监督部门、内审部门未能切实履行职责，致使一些违章违纪和风险隐患等问题虽经多次检查仍未被发现；有的对发现的问题处罚不严，使内控制度失去了应有的严肃性，导致一些问题屡查屡犯、屡禁不止；有的甚至对严重违规问题视而不见或隐瞒不报，客观上助长了一些人肆无忌惮地违规违纪，有可能引发案件风险。
（五）合规文化建设滞后。近年来，内外部审计检查结果和各类经济案件情况显示，部分基层行违规经营、违章操作的现象仍然存在，以信任代替管理、以习惯代替制度、以情面代替纪律的问题仍较突出，有的基层行即使违规操作行为少些，也是处于一种“被动合规”的状态，这充分说明基层行对合规文化建设重视不够，合规风险管理尚未成为每一位管理者和一线员工的行
为准则和自觉行动。同时，由于基层行思想政治教育相对弱化，一方面，随着农行体制机制改革的不断深化，员工的思想呈多元化状态且具有很强隐蔽性和复杂性；另一方面，有些基层行对员工思想变化状况了解不够，没有做好引导、防范的前期工作，致使个别员工逐渐形成了不良预期、心理扭曲而产生道德风险，甚至铤而走险，最终行为超越了制度和法律的控制而酿成事件。
二、强化内控机制建设，推进合规风险管理
（一）转变经营管理理念，增强内控意识。商业银行内控机制建设是推进全面风险管理的重要组成部分，也是实现审慎经营、稳健发展的根本保证。各级行要坚持以科学发展观为指导，尽快转变长期以来
固化的观念和思维定式，充分认识到发展必须建立在安全的基础上，没有依法合规、稳健经营的内部环境，就没有真正意义上的发展和效益，切实摆正加快发展与风险控制的位置，正确处理业务经营与坚守制度的关系，确保业务发展与风险防范“两手抓、两手都要硬”。要改进和完善业绩考评办法，正确引导基层行牢固确立“发展是第一要务，内控是第一责任”的意识和“内控优先，制度先行”的经营管理理念，开创内控管理工作新局面，提高全行的核心竞争力。
（二）健全内控机制，促进全面风险管理。农业银行内部控制应当贯彻全面、审慎、有效、独立的原则。一是健全内控管理体系。内部控制应当渗透到银行的各项业务过程和各个操作环节，构筑起面向全行系统、覆盖所有的业务领域、部门、岗位和风险点，并由全体人员参与，任何决策或操作均应有案可查的内控管理体系。内部控基层行内控管理缺陷及合规风险防范
□罗少峰
行长论坛
本栏编辑尹汉城3
全国中文核心期刊现代金融2009年第9期
总第319期
制要以防范风险、审慎经营为出发点，银行的经营管理，尤其是设立新的机构或开办新的业务，均应体现“内控优先”的要求。二是强化内部制约。内部控制应当具有高度的权威性，任何人不得拥有不受内部控制约束的权力，股改后的农行内部控制的监督、评价部门要独立于内部控制的建设、执行部门，并有直接向董事会、监事会和高级管理层报告的渠道。各级行应当通过确定风险控制环节，分解、落实各部门、各岗位管理职责，使其形成权责明确、相互牵制的统一体，实现从单一的风险部门的防范转向全行、全员防范，将内部控制管理由个人行为和操作行为提升到整个单位的整体行为，推进内控管理水平不断提高。三是完善内控制度。总行应统一制定若干业务管理制度，按照统一模板，建立符合风险控制标准的操作规程、风险控制要点、岗位设置、相应的内控职责要求。各分、支行及其相关部门要结合自身实际，整合业务操作流程，对现行内控制度和程序进行梳理、补充、修订，进一步完善信贷业务、财会业务、中间业务等各项业务管理制度。四是建立有效的内控预警预报系统。各级行应围绕经营行为、业务管理、风险防范、资产安全建立定期业务分析、信贷资产质量评价、资金运用风险评估制度；建立定期实物盘点、账证、账表的核对制度；严格执行开户手续，按规定及时做好内外部对账工作；建立对带有苗头性、倾向性问题的预测预报系统，提高风险防范的预见性，防患于未然。五是构建内控制度的评价机制和反馈制度。根据内控制度评价标准，监管部门应跟踪研究制度执行情况，经常性开展对各级行、各部门、各岗位进行控制状况的检查、评价和考核，确保内部控制存在的问题得到及时反馈和纠正，从而堵塞和消除新的管理漏洞和风险隐患。小企业管理制度
（三）强化内控监管，防范合规风险。所谓合规风险，是指商业银行因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。因而银行合规风险管理的目标就是通过建立健全合规风险管理框架，实现对合规风险的有效识别和管理，促进全面风险管理体系建设，确保依法合规经营。为确保各项内控制度认真落实，有效防止各类业务风险，全行系统自上而下必须对内控管理实施有效
监督，强化风险的整体性和前瞻性分析与评估。一要坚持全方位监督、全过程控制，保证内控管理横向到边、纵向到底、不留死角，全面防范合规风险，确保安全经营无事故。二要围绕重要部门、关键岗位加大实时监控和重点排查力度。如对重要岗位人员应加强考察与管理，建立员工行为排查制度，认真执行对内设岗位的定期轮岗交流制度，积极推行强制休假、离岗审计制度，杜绝岗位操作风险。三要对高风险领域与业务实行持续监控和跟踪。进一步加强会计基础管理，认真执行会计主管制度，加强审计监督，确保会计内控管理规章制度的落实。在信贷风险的监控上要严格落实信贷第一责任人和经营主责任人问责制，督促做好客户信用等级评定和贷前调查、项目审查、贷后管理工作，增强信贷风险识别和防范能力。四要切实发挥“三道防线”的作用，构筑起立体交叉的监督管理网络。基层网点要加强对规章制度执行和风险控制情况的自查，形成定期检查的长效制度；业务主管部门要加强规章制度的完善和业务流程的再造，加大业务条线自律监管的力度；内审部门要充分发挥审计的独特作用，促使全行逐步建立起经营管理服从规章制度、业务处理服从操作流程、绩效考评服从统一标准的内控管理制度。
（四）严格监管责任制，提高制度执行力。一是各级行“一把手”要率先垂范，真抓敢管，认真履行职责，当好贯彻执行内部控制和风险管理制度的带头人。二是提高内控监管机构的独立性和权威性。内审部门在与被审计对象上应具有超脱性，风险管理部门、纪检监察部门要与经营、支持保障部门保持相互独立，直接向最高决策层负责，并注重提高内控人员的综合素质和业务能力，切实履行好内审职责。三是加大风险和案件责任追究力度，确保制度落到实处。采取现场检查和非现场检查、专项检查和全面检查定期和不定期相结合的方式，加大检查频率，组织更加全面、深入的内部审计。对发现的违规违章、风险隐患等问题，敢于动真碰硬，让违规违纪人员得到应有的惩处，达到处理一人一事，震慑教育一片的目的，以维护制度的严肃性。四是加强对监管部门工作的再监督。通过建立“双线问责”制度和引咎辞职制度，持续改进和加强内控监管，如对检查不力、查处不严或检
查中该发现问题而未发现及发现后未跟踪落实整改的，对该制止的现象没有有效制止的，一律实施责任追究，让其承担连带责任，以提升全行制度执行力。
（五）培育合规文化，推进合规风险管理。在2008年农业银行工作会议上，项俊波行长在谈及农行企业文化应涵盖的四个要素时，特别将合规守法作为其中一项，他指出，合规文化就是要让合规意识深入人心，违反规定的事情坚决不办，破坏制度的行为坚决抵制，最终形成一种指示服从制度、信任不忘制度、习惯让位制度的工作氛围。在农业银行面临股改攻坚、同业竞争日益激烈、合规监管力度不断加大的新时期，只有大力推进合规文化建设，同时加强与监管部门的沟通，准确理解监管意图，实现由“被动
合规”向“主动合规”的转变，形成内部合规与外部监管的良性互动，才能切实提高全行合规管理水平。因此，各级行必须始终坚持健全合规风险管理机制与培育合规文化并重的原则，使两者之间紧密联系，相互协调，从而推动合规文化建设的持续深入发展。首先，要坚持以人为本，教育和引导干部员工牢固树立主动合规的理念，在全行推行诚信与正直的职业操守和价值观念，积极倡导和营造合规有益、违规有害的合规理念，把合规守法化为一种潜移默化的习惯和文化，从而养成扎扎实实的工作作风、严谨敬业的工作态度、恪尽职守的职业习惯，形成人人自觉遵章守纪的良好内控环境。其次，要加强思想政治工作，尤其是各级行、各部门领导要时常关注员工的思想变化，加强沟通和交流，及时排除员工的焦虑心态和低落情绪，认真解决好员工关心的热点、难点问题，引导员工自警、自省、自律，自觉抵制各种诱惑，防范道德风险。第三，要搞好对员工的业务培训。经常开展以业务操作规程、规章制度、新业务、新技能和新知识为主要内容的多层次和多渠道培训，不断提高员工的执业水平，以适应内控管理的需要，努力减少因不熟悉岗位工作和操作规程而产生的“能力风险”。当前，在基层行要以开展合规文化建设主题活动为契机，精心组织学习培训，提高全员的合规知识水平，以《员工行为守则》及岗位职责为主，解决知规、守规、执规的问题，切实防范合规风险和案件的发生。
（作者为农业银行淮安分行副行长）
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