美国联邦预算法发展简析
James L.Chan
参议院众议院内容摘要：美国联邦预算法本质上是由一族法律组成的。从美国建国到现在，在复杂的政治斗争中，美国联邦预算法不断得到发展，逐渐形成为一个完整而有效的体系。本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。希望能对中国的预算法改革有一定的借鉴作用。
一、美国联邦预算法界定
首先应该指出的是，“预算法”这个术语应理解为是用来指导政府预算编制、批准和执行的“预算程序法”或者“预算体系法”。以区别于那些包含预算（授权和拨款）的法案。从某种意义上说，美国宪法是最重要的预算法案。它规定了相对于各个州政府而言联邦政府的权限，并建立和确定了联邦政府中立法、行政和司法部门的权力。但是美国宪法中关于预算过程的规定并不详细1。因此美国颁布了很多个别的法案（大多在20世纪里颁布）来填补宪法中关于国会和总统在政府预算过程中角规定的空白。从美国建国到现在，这些预算法案已经发展成为一族法案，形成了一个全面的法律体系。表1给出了它们之间的层次关系。
表1预算法案和规则的层次
1其只规定：“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项。”
管理与预算办公室中关于预算编制，递交和执行的第A-11号通知如上所述，美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。宪法以下是国会和总统颁布的制定法，包括编制，递交，批准和执行的预算制度，程序和决
策规则。最近的（2005版）的管理与预算办公室第A-11号通知就是一个包括预算编制，递交和执行的全面文件。
美国联邦政府的预算周期可以分成相继而关联的三个阶段：预算编制，预算审批和预算执行。不同的预算阶段涉及到不同的预算法案。表2给出了预算法案的功能结构。
表2按功能分的预算法体系
职能适用的预算法律
总概1787年《美国宪法》
编制和递交1921年《预算和会计法案》
1993年《政府业绩和结果法案》
1990年《联邦信贷改革法案》商议和批准1974年《国会预算法案》
1985和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》
(失效)
1990年《预算实施法案》(失效)
1995年《择项否决法案》(失效)执行1870年《反超支法案》
1974年《扣押控制法案》在预算编制阶段，联邦政府部门机构编好预算申请，交付管理与预算办公室审评和最后总统的批准，这一阶段以总统的预算提议递交到国会为结束。1921年《预算和会计法案》，1993年《政府业绩和结果法案》和1990年《联邦信贷改革法案》直接影响到预算过程中的这个阶段。1921年的《预算和会计法案》可能是宪法层次以下美国最重要的预算法案。它结束了联邦政府行政部门中没有每年集中预算制度的现象，要求总统协调和批准所有联邦部门的预算申请，然后给国会递交一份总的预算申请，并建立了预算局（即现在的管理与预算办公室）以协助总统完成这样的工作2。1993年《政府业绩和结果法案》现在仍然有效，它也是联邦政府试图以各种方法改善预算程序合理性的表现之一，在这之前很多总统都提出了类似的计划，如20世纪60年代约翰逊总统的计划-规划-预算制度，70年代卡特总统时的零基预算，90年代克林顿总统的国家绩效评估。这个法案
2这个法案同时要求总统在预算中包括一定的信息。这些要求经过国会多次完善后，编在《美国法典》的第31篇第11章中。
继承了预算改革的精神，要求联邦机构准备战略计划，年度执行计划和年度执行报告，其中的一些材料被用来证明政府机构的预算申请。《联邦信贷改革法案》是整个法律体系中专门论述联邦政府提供直接
贷款和贷款担保的预算处理的部分。简单地说，其要求国会在年度拨款中提供与预算授权对等的信用项目补助金成本，并详细说明了补助金成本是如何计算的。
规范预算审批的基本法案是1974年《国会预算法案》。在1921年法案要求总统递交一个关于整个行政部门的全面预算50年后，国会仍然保留着分开审议总统的预算申请的传统。1974年《国会预算法案》要求在进一步行动前确定收入和支出的总量，并要求国会修改税法和其他能增加收入的法案或对联邦机构和项目拨款时这个总数仍然公开。其也在参议院和众议院中各设预算委员会和国会预算办公室来贯彻这些要求。尽管其在随后二十年内被一系列用来创造规则和程序以限制收支立法的法律修改过，1974年《国会预算法案》的很多初始规定仍然有效。而1985和1987年《平衡预算和紧急赤字控制法案》和1990年《预算实施法案》都过期失效了。总统的否决权可能被视为立法过程的一部分。从这个意义上说，美国最高法院判定1995年的《择项否决法案》是违反宪法的。
预算执行阶段开始于总统签署拨款法案或其他支出措施，或者国会已经推翻总统的否决，《美国法典》的第31篇中的第13，15，33章涉及预算执行过程。管理预算执行环节最主要的法律是1870年颁布并在以后数次修改的《反超支法案》和作为1974年法律一部分的《扣押控制法案》。《反超支法案》要求管理与预算办公室按照时间阶段或者其他依据给机构分派拨款。法案禁止机构支出超过管理与预算办公室分派给他们的拨款份额。其进一步要求机构控制他们的支出并处罚超支和滥用公共资金。《扣押控制法案》的通过是为了阻止行政部门阻挠国会支出要求。法案要求总统在行政部门延迟或废除国会批准的支
出时必须通知国会。
二、美国预算法发展历史回顾
殖民地时期的美国就存在着殖民政府和代表谁有权征税和控制支出的论战，受到欧洲启蒙运动政治哲学的影响，北美洲的十三个英国殖民地在18世纪中期以“没有代表就不能征税”的要求独立于英国。1776年，《独立宣言》宣布所有的殖民地成为独立的政府并将组成一个联邦。
由于各个殖民地拥有各自的主权，作为中央政府的大陆议会没有征税的权力。为了防止联盟的继续瓦解，1787年在费城召开了一个大会来修改《邦联条款》，但代表们撰写了一个全新的文件：《美国宪法》。在经历了激烈的斗争之后，宪法被9个州（必要数目）批准，并于1789年生效。
《美国宪法》建立了美国政治总的组织框架：共和制，联邦制，总统制，“三权分立”，两院制等等，不但影响了公共预算，而且从本质上影响了美国社会生
活的各个方面。
宪法中规定联邦政府有权支出，征税，借债和印刷钞票。正如斯度登斯基和考斯(1963，P43-44)论述的那样：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。对公
共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。”
宪法中的拨款条款给予了国会控制或限制联邦政府支出的机制。规定“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”。但允许参议院来修改或同时发起拨款法案。这也是美国预算体系最重要的特征：财权赋予最能代表人民的政府部门，在联邦政府中即美国国会。在《联邦党人文集》的第58卷中，詹姆斯·麦迪逊描写了“钱袋的权力”在典型政府发展中的集中趋势和在宪法政府结构中的特殊重要性：“这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”
拨款条款的第二部分“账目和报告”规定“公共支出的数目应该每年公布。”（乔治·梅森）以使“人民知道钱是如何支出，通过什么授权和为了什么目的”（斯托里），使国会成为公共财产“完全而且完美的”保护者，保证公共资金被经常、准时和忠实的支付。今天，立法决定仍然拥有对报告和会计的无限要求权力，只要在他们看来对于公共利益是合适的。
上述的这些规定都体现了政府如何运行的政治哲学和理念：人民选举的代表来决定他们的税收应该如何支出，政府应该告诉人民怎么运用了他们的钱。简单地说，宪法的制定者表达了我们现在表达为责任和透明度的问题。
作为第一任美国财政部部长的亚历山大·汉密尔顿充分的发挥了他的行政领导能力。他起草了创建财政部的法案，他把财政部部长视为财政计划的思考者和执行者。他把财政部长的职责描述为：“了解和报告收入管理改进计划和公共信誉支持计划，准备和报告公共收支估计，主管税收的征收，决定债务规模和偿还……按照法律拨款要求，批准资金从财政部拨出，按照法律要求执行与美国土地出售相关的服务，以面谈或书面（按照他被要求的）的形式给立法机构的两个部门报告和提供信息，执行与财政相关的服务。”
汉密尔顿对财政事务的控制与国会产生了分歧，他在拨款过程中的积极作用是短时间的。当他解去财政部长之职以后，行政主导的时代就过去了，从1789年到1921年的整个时期，联邦预算都是立法主导的，预算被视为一种立法行为，参议院和众议院产生法案，然后协调成单个法案递交到总统那里以得到签署或否决。
在美国国会中，参议院和众议院有自己起草和通过法案的规则。起初，国会的每一个议院都作为一个总的委员会来处理资金问题。然而，繁重和复杂的工作使创建专门处理财政问题的委员会成为必然。开始时，每个议院成立一个这样的委员会，1802年众议院建立了作为固定委员会的筹款委员会，1816年参议院成立了作为固定委员会的财政委员会。后来，支出功能的权限被划到另一个委员会，在1865年，众议院成立了拨款委员会，不久1867年参议院也成立拨款委员会。当时的委员会只留下收入职能。
但是在国会主导的近150年的时间内并不是没有问题，最大的问题就是如何处理超支的问题，其实只要国会赋予行政机关的拨款在目的，数额和资金来源上进行了限制，冲突就几乎不可避免了。这样的冲突几乎开始于宪法被批准的时期，并一直延续到现在。
杰佛逊总统在任期间发现很有必要购买军事物资以应对1807年同英国的战争。因此在1809年法案中，国会允许拨款间的转移。但是这个法案被滥用了，1870年国会通过总立法来禁止超支。这个规定在1905年3月3号在总超支拨款法案的第四部分中得到了扩展以应对强制性超支，又在1906年2月法案的紧急超支法案中得到了修改。这个修改的部分被称为反超支法案。
在20世纪初，财政危机和繁重的工作负担使国会不得不和总统分享它的预算职责。应国会的请求，塔夫托总统热衷于赞同总统为政府准备的“国家预算”的概念。预算执行的实际操作在总统和国会的权力斗争中推迟了十年。1921年通过的《预算和会计法案》开创了联邦预算的现代时期。其要求总统为整个政府递交一份预算。并增加一个预算局来以帮助总统编制预算，同时成立审计署来监督行政部门。
1921年《预算和会计法案》通过后的10年里，美国经历了大萧条，富兰克林.罗斯福总统推行积极经济政策以刺激经济，伴随着其他措施的是，一个社会保险计划被创造出来为老年人提供公共养老金。由1939年布朗伦委员会报告提议，罗斯福总统将预算局由财政部移到总统行政办公室。十年后，一个由前任总统胡佛领导的委员会建议把联邦政府的部门分项预算改为更好鉴别目标和行为的绩效预算系统，19
67年预算概念总统委员会报告处理了两个问题：预算覆盖的范围和如何测度财政赤字（或盈余），这些报告个别的或者是整体理念上重大地影响了预算或者已经成为联邦预算法律或实践的一部分。
60年代末期尼克松总统为了支持他的国内外的政策决策，对预算授权的要求达到了顶点。当他得不到满足的时候，就转向大规模的扣押国会已拨资金。
作为对尼克松总统挑战的回应，在进行了大量的争论和商议之后，在1974年，国会通过了《国会预算法案》和《扣押控制法案》。法案制度化了应对总统的拖延和废除的措施。更普遍性的，法案还要求国会采用预算决议来为关键的预