２００５年１１月１３日至１２月２日，笔者有幸参加了国家海洋局组织的赴荷兰学习与考察围海造地政策和技术的培训团。这是国家海洋局首次专门组团赴培训，得到国家海洋局及有关司领导的高度重视，学习、培训和考察活动取得显著成效。
一、荷兰基本情况
荷兰全称荷兰王国，海岸线长约１０７５ｋｍ。国土面积狭小，东西长约２００ｋｍ，南北长约３００ｋｍ，总面积为４１５２６ｋｍ２，相当于江苏省的２／５，其中陆地面积３３８７３ｋｍ２。荷兰共有１２个省份，总人口１５６０万。全国低于海平面的国土面积为３３０００ｋｍ２，易受水灾影响区域占国土面积的５５％，该区域人口占６０％，低地生产总值占全国ＧＤＰ的６５％。
荷兰历史上有无数次抗御洪水、抵御海潮侵袭的记录，人们为生存而奋斗的事迹可歌可泣。由于荷兰的土地资源十分紧缺，从公元１３世纪起，荷兰人就学会了深挖水沟，排走渍水，在低洼的平原上，开辟出了一片又一片耕地。遍布荷兰大地的几千座风车，就是人民同洪水抗争、排除积水、拓展生存空间的历史见证。２０世纪实施的须德海拦海大坝工程将海洋深入内陆的部分（南海）围成了艾瑟尔湖和马尔肯湖两大淡水湖，并在此基础上围垦了１２万ｈｍ２余土地。围
垦获得大量土地资源，使荷兰逐步成为农产品出口大国，其蔬菜、乳产品等生产、出口居世界之首，鲜花出口占全球市场的７０％。１９５３年荷兰西南三角洲地带发生海水倒灌造成１８００余人死亡事件后，
实施了三角洲工程，将荷兰西南三角洲地带的几个湾口及沿岸按照抗御千、万年一遇特大风暴潮的标准建设拦水大坝，使荷兰高标准防洪大坝和内河堤坝的长度达到了２８００ｋｍ。
二、荷兰围海造地的经验和存在的问题
荷兰围海造地有近８００年的历史，前后可分三个阶段：１９５３年前，为居住和生活进行的大规模土地围垦；１９５３—１９７９年，为安全进行围垦；１９７９—２０００年，为安全和河口生态环境保护进行围垦。进入２１世纪以来，荷兰在保障抵御海潮和防洪安全的前提下，研究退滩还水方案，实施与自然和谐的海洋工程计划。
荷兰在围海造地中所获得的经验成果有：（１）建立了规划和计划体系。如荷兰全国建立了综合湿地计划、海岸保护规划、海洋保护区规划、水资源综合利用规划和三角洲开发计划等。（２）建立了围海造地综合评价技术体系。如海岸稳定性数模和物模技术、波浪流数模和物模技术、波流环境下通航数模和物模技术、海底地形地貌数模和物模技术、行洪安全数模和物模技术、浪潮流生态环境数模技术、潮汐梯度变化数
荷兰围海造地的启示
李荣军
模技术等。（３）建立了围海造地的后评估技术体系。包括对海平面变化的影响、对未来河流流量的影响和对地面沉降的影响以及对河道纳潮梯度的影响等。（４）建立了定量评价技术。如生物资源及栖息地自然生态系统评价、通航能力评价、海岸稳定性评价、海底蚀淤评价、海洋环境质量评价，还包括对行洪和纳潮的影响、对沿岸通道的影响评价等。（５）对围海造地及海岸工程施工和营运期进行综合损益分析。如工程经济损益评价、对当地和外部资源环境影响分析及施工过程的直接影响、间接影响分析等。（６）建立了公众、政府和议会议事和审批制度。
围海造地带来的问题主要有：（１）自然纳潮空间区域大大缩小，滩涂消失，失去了波浪消能的空间，加大了潮灾的隐患；（２）生物多样性下降，不少栖息地动物和植物灭绝，生物物种迁徙，尤其在河口相当一段空间潮汐消失，河口至河道海水到淡水不再有梯度变化，海洋植物和海洋动物生存环境受到严重影响；（３）河床淤积，影响泄洪安全；（４）海滩和沙坝消失，海浪对沿海地区的冲击会进一步增大，海水倒灌现象会更加突出。
三、荷兰的“退滩还水”计划
三角洲工程的完成，标志着荷兰人与海洋的斗争取得了阶段性胜利。“与海洋一起成长”，表达了荷兰政府和人民在近千年与海洋斗争中所积累的最深层次思考。
１．计划的内容
（１）国际自然基金组织将协同政府和民间环保组织制定退滩还水计划，涉及区域主要是内陆河流下游缓冲区和海洋潮水侵蚀缓冲区，面积将达１万ｈｍ２余。
（２）今后沿岸区域的开发活动将受到更严格的评估，以确保它们不会对荷兰海岸的恢复能力产生影响。荷兰vs美国预测分析
（３）研究海平面变化和沿岸的地面沉降，以及气候变化所导致的降水量的增加，减小海潮的威胁。
（４）进一步研究水管理的新模式，实施水的综合管理，同时关注水质量、环境、自然、渔业、休闲旅游、农业、航运、工业等。
２．计划的做法
（１）恢复和维护自然变化的海岸线。扩大湿地范围，建造更广阔的自然保护区来缓冲由于海洋或河流水位升高而带来的冲击，抵抗恶劣的气候变化；宽阔河面不仅方便运输，也能促进自然岸线生态区的发育；保证自然岸线泥沙的自由流动，能促进新的湿地和海边沙丘的形成；通过沙的补给，扩大沿岸水冲击的缓冲范围，尤其对于新围垦的土地外缘和陡峭沿海及时、充分地补充沙源是十分有效的。
（２）通过养育和培育沙岛来吸引鸟类和鱼。自１９８５年以来，荷兰已逐步从单纯的洪水防御到对海岸系统的保护，再过渡到创造和谐海岸，以利于多样生物的恢复。现在沿荷兰全部海岸众多沙丘已形
成自然美丽的区域，这些地方已形成林带，过去用作工地的场所现已形成海湾、沙丘等自然生态区。综合管理模式是对相应区域进行连续评估，以决定是否和何时何地进行修复，保证生态的平衡和人与自然的和谐发展。
（３）恢复三角洲作为荷兰生态核心区地位，强化海岸作为众多海洋生物栖息地的功能。荷兰人留念曾经有过的行走海滩上就可以看到海豚和小鲸在近岸翻腾，数以千计的海豹躺在沙洲上，大鲟鱼聚集在河口附近的自然景观。他们认为这种景象可以通过海洋生态的恢复而得以实现，尤其是通过现代化渔业，培育大量生长周期长的海洋动物，这不仅使渔业受益，保障市场供应，也将促进度假、旅游业的发展。三角洲丰富的水生和湿地植物及湿地过滤河流带下来的营养物质，满足了鱼类、鸟类和其他生物体需要，促进自然生态的恢复。
（４）增加河道宽度和流量，扩大沿岸的“开放水域”。河流的沉积物和营养物质有利于海岸系统的地貌和生态特性的形成。将河口堤坝内
移，有利于宽阔湿地沼泽和泥地的形成，提高淡水区、微咸水区、盐潮汐区的生态功能，有利于航道的自然发育。同时，宽阔的河口漫滩会降低洪峰面，减轻洪水危害。
（５）扩大沼泽地，捕获来自艾瑟尔湖的沉积物和营养物质从而净化地表水，地形也会逐渐变高。这些新产生的沼泽地会充分吸收来自艾瑟尔湖的营养物质，更加洁净的水会大大促进水生植物的生长，而这
又有利于对水的净化。为了把水体透明度提升到１ｍ（目前为０．６ｍ），迫切需要采取有效的措施。为此，荷兰准备新建大约２５００ｈｍ２的水生植物。
四、我国围填海造地存在的主要问题
新中国成立以来，我国先后有四次大的围海造地高潮。第一次是新中国成立初期的围海晒盐；第二次是２０世纪６０年代中期至７０年代，围垦海涂扩展农业用地；第三次是８０年代中后期到９０年代初的滩涂围垦养殖；第四次是９０年代末期至今，围填海的用途呈综合性发展趋势。据统计，新中国成立以来我国已围海造地约１２０００ｋｍ２，过去５０年全国围海造地的速度每年约为２００ｋｍ２余。围海造地不仅缓解了我国土地资源紧缺矛盾，拓展了几千万人口的生存空间，同时对我国国民经济的发展也起到了积极的促进作用。
现阶段我国围海造地存在的问题主要有以下几方面。
（１）围海使湿地面积锐减。目前我国湿地损失率已达到８５％，海滨沼泽地逐渐消失。我国红树林沼泽面积现仅有６０００ｈｍ２，损失率达８０％，远大于美国的５３％，菲律宾的６７％。海滨沼泽地的保护与候鸟迁徙和生物多样性存有密切关系。盲目围海不仅使滩涂湿地的自然景观遭到严重破坏，许多重要的鱼、虾、蟹、贝类生息、繁衍场所消失，许多珍稀濒危野生动、植物绝迹，海岸生物多样性迅速下降，而且大大降低了湿地调节气候、储水分洪、抵御风暴潮及护岸保堤等功能。
（２）围海影响了行洪和航行安全。有的河口围垦，由于论证不深，审批不严，致使河口淤塞加快，河流泄洪能力受到影响，有的海湾盲目围垦、降低进潮量，使海湾通道淤浅，航运不畅。
（３）围海导致海湾和河口纳污能力减弱，环境质量降低。围海造地可导致潮差变小，潮汐冲刷能力降低，港湾内纳潮减少，海水自净能力减弱，加大赤潮发生的频率和强度。围填海材料中的污染物质和围填海活动过程中产生的大量悬浮泥沙也对海洋环境产生一定影响。
（４）围海导致海岸侵蚀和海底冲刷与淤积。由于岸线、海底形态的改变，影响了自然条件下的潮流场与泥沙运动规律，有些情况下会在局部造成持续的侵蚀或淤积，破坏海岸与海底的自然平衡状态，使得生物多样性和生态环境发生重大改变。
（５）海洋自然性状改变，海洋灾害潜在威胁加大。围海会造成天然海湾的消失、河口束狭、岸线趋于平直等。据初步统计，我国的海岸线已经比新中国成立初期缩短了１５００ｋｍ余，海湾减少百余个，近千个岛坨消失或名存实亡，还有众多的沙滩消退。海洋这些自然性状特征的改变，减少了自然消能的空间，沿海将面临潮灾威胁，海岸侵蚀、海水入侵、海岸风沙等灾害会进一步增强。
（６）围填海造地项目论证缺乏理论方法支持。主要缺乏和论证不到位的技术环节有：水动力环境改变到什么程度不能填海？如何定量进行海底地形地貌蚀淤分析与预测？如何进行海岸稳定性定量分析与预测？如何进行海岸和湿地价值分析与评价？如何进行行洪和通航安全影响预测？如何进行生态系统评价？
等等。目前，我国围填海造地项目与荷兰的技术体系相差较远，所作项目多数停留在定性分析，有些定量计算也非核心内容，如悬浮泥沙的扩散、潮流场的变化等，加之有些技术人员违规操作，致使不少填海项目对资源环境的调查与分析做得不到位，论述不系统、不深入，不少填海区资源破坏严重，环境遭受深度创伤。
五、建议
按照科学发展观的要求，围海造地必须综合考虑自然条件、社会经济条件和生产力发展布局与海域自身价值，正确处理好围海造地和生态环境保护的关系，统筹规划、合理布局、综合利用，确保人与自然和社会发展的和谐统一。
现据此次赴荷兰考察和学习，结合我国的具体实际，对围填海造地的技术和管理提出如下意见和建议。
１．进一步加强对围海、填海造地的科学论证，论证内容除“海域使用论证报告书编写大纲”规定内容外，还应就下列内容予以补充或提高分量。
（１）论证海底和海岸地形地貌变化，定量分析海底蚀淤变化及其导致的海洋动力条件变化；定量分析和预测工程所在区域上、下岸段及浅海区泥沙演化规律，计算海岸蚀淤变化趋势，提出海岸侵蚀和淤积的最大极限。
（２）对于淤泥质平原海岸，应加强对未来海平面变化、地面沉降等基本数据的分析，论证波浪增水，缓冲区域减少，海潮的变化以及抵御灾害的能力。
（３）论证工程区潮流（潮向及潮流量的变化）、沿岸流、水体及底质等环境质量、毗邻海域生物栖息地的演化以及生物量的损失等。
（４）在河口和航道附近海域实施围填海活动，应加大对行洪安全和航行安全的定量分析，应论证具体的行洪方案以及航道淤浅对海上航行和锚泊地的影响。
（５）填海造地是永久性工程，应调查和研究海底不稳定构造分布，进行海底地质构造和地层稳定性分析与评价。
２．实行湿地经济损益综合分析，包括湿地潜在资源价值评价，湿地经济损益分析，动植物及鸟类迁徙等生态环境评价。
３．禁止在自然保护区、河口行洪区、海上通道等重要资源敏感区填海造地，严格控制在这些敏感区毗邻海域填海造地，严格控制在岛坨附近的围填海造地，禁止炸岛挖坨。要优先保护好重要的资源密集区域、海洋珍稀濒危物种及典型海洋生态系统、有代表性的海洋自然景观和具有重要科研价值的海洋自然历史遗迹等。
４．围海造田应进行多方案比选。与海洋共发展，与海洋生命系统和谐共处，围填海造地应有多方案比较，采用环境资源最优化方案，保证海洋资源永续利用。
５．建立围填海造地后评估制度，分析工程实施后对毗邻资源环境的影响，包括对毗邻区海洋产业影响，及时发现、总结围海造地的经验和教训，引导围海造地走健康、可持续发展之路。
６．加强规划、计划调控。根据海洋功能区划和毗邻陆域的土地利用规划，制定海域使用总体规划，统筹考虑各个海区围填海容量，科学合理地制定围海造地计划，清理不合理的围海造地项目。结合各地区海域条件和社会经济发展需求，合理确定不同地区围海造地年度控制数，实行围海造地年度总量控制制度。
７．完善经济调控手段。逐步提高围海造地海域使用金征收标准，建立围海造地招标拍卖市场运作机制，通过价格杠杆调控围海造地活动，保障国有海域资源性资产收益的最大化。
８．严格对填海造地项目论证的评审制度，对论证报告同时采取会议评审和报告不署名函审方式，实行一票否决，切实保证论证的科学性。
９．严格履行申请审批程序。建立公众和社会参与制度，走入乡镇村、社会团体和机关事业单位广泛听取意见，必要时进行公示和听证。
１０．进一步加大对围填海造地等改变海域属性的用海项目论证技术与方法的研发工作，指设技术单位研发专项技术。例如，如何采用３Ｄ技术模拟海底地形地貌变化，如何采用定量模式进行海岸稳定性分析与预测，如何对行洪和航行安全进行模拟与评价，如何定量计算湿地经济损益分析等。
（作者单位江苏省海洋与渔业局）