第29卷第4期
农业科学研究2008年12月 Vol.29No.4 Journal of Agricultural Sciences Dec.2008
文章编号:167320747(2008)0420093204
———以宁夏固原市为例
吴生海
(宁夏固原市社会保险事业管理局，宁夏固原 756000)
摘 要：社会养老保险制度是社会保障体系中的核心内容，也是建设社会主义和谐社会的重要内容.改革开放以来，我国城市社会养老保险制度不断完善，形成了老有所养的良性循环.农村社会养老保险制度虽然已实施多年，取得了不错的成绩，但从目前实施的情况来看，现有的农村社会养老保险制度存在时代局限性，体现不出养老保险的社会性和公平性.因此，探索建立新型的农村社会养老保险制度就显得尤为必要和迫切.
关键词：农村养老保险；制度分析；对策研究
中图分类号:F840.67 文献标志码:A
农村社会养老保险制度是社会保障体系的重要组成部分，也是社会主义新农村建设的重要内容.我国在1986年按照民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)进行试点,《基本方案》规定养老保险基金的筹资方式采取“个人交费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则.在经济发达省市开始实施时，由于当地财政和村集体经济实力雄厚，对参保众给予一定的补助，该项事业在经济发达地区发展较快，取得了一定的成绩.但随着我国近20年的经济快速发展，社会环境已经发生了重大变化，现有的农村养老保险制度存在很多缺陷，特别是经济欠发达的西部省区的农民享受不到社会经济发展的成果，严重影响了参保农民的积极性，农村养老保险工作在全国处于萎缩和停滞状态.因此，建立新型农村养老保险制度就显得迫在眉睫，这是农村经济社会发展的需要，也是新农村建设的必然要求.
1 宁夏固原市农村社会养老保险制度实施情况
宁夏固原市农村社会养老保险工作从1997年开始，目前，全市参加农村社会养老保险的农民共有5500人，占农业人口的0.4%，养老金收缴额为87万元，享受养老金待遇的农民有327人.农村社会养老保险基金实行县级统筹，严格按照农村社会养老保险基金管理办法购买国债和有价债券并实行财政专户储存.1998年以来，由于受当地经济条件的制约和机构改革的影响，固原市农村社会养老保险工作基本处
于无上级政策指导、无业务部门管理、无经费来源保障的停滞状态.党的十六大、十七大和国家“十一五”规划提出，要探索建立新型农村社会养老保险制度，鼓励各地开展新型农村社会养老保险制度的试点，目前国内部分省市已开始探索建立“个人交费、集体补助、财政补贴”的新型农村社会养老保险制度.固原市市委、政府也高度重视此项工作.根据当地的实际情况，按照分类指导的原则，先期出台了《关于印发“固原市市区最低生活保障暂行办法”的通知》和《关于印发“固原市村干部养老保险暂行办法”的通知》两项文件，启动了最低生活保障和村干部养老保险工作，这两项工作目前正在实施之中.随着和村干部社会养老保险工作的逐步实施和推进，农村社会养老保险制度、农民工养老保险制度及全体农民的社会养老保险制度也会逐步建立.
2 固原市农村社会养老保险工作存在的困难和问题
2.1 现有的农村社会养老保险制度本身存在的问题[1]
2.1.1 缺乏社会保障应有的强制性 社会保险的基本特征是国家立法、政府强制组织实施,《基本方案》规定政府组织、引导与农民自愿相结合，没有体现社会保险的强制性特征，难以形成制度.农村社会
收稿日期:2008209203
作者简介：吴生海(19682)，男，宁夏固原人，农业经济师，主要从事基层农村社会养老保险研究.
养老保险工作也没有行政法规，影响了政策落实的效果和执法监督的力度.
2.1.2 背离了社会保险的属性 现有的农村社会养老保险制度的保险费筹集和待遇支付与商业保险相似，体现不出社会保险的社会性和优越性.在资金筹集上，虽然提出国家、集体和个人相结合，但强调重点是“个人交纳为主”，在实际操作中由于当地集体经济基础薄弱，集体补助只能是一句空话，政府只是政策扶持而不给予资金补助，农村社会养老保险实质上变成了完全个人交费.由于弱化了政府应承担的责任，农村社会养老保险实际上已不是一个严格意义上的社会保险行为. 2.1.3 不能与城镇企业职工养老保险制度相互衔接，限制了农村社会养老保险工作的发展空间 在市场经济体制下，农村居民、和农民工在农村和城市间流动，农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度如何转移和衔接《基本方案》没有明确规定，使得农村社会养老保险制度与城镇居民养老保险制度相互隔离，给今后农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度合并造成制度障碍.
2.1.4 养老保障达不到要求 通过对固原市1997—2006年10年间农村养老保险基金收缴情况的统计分析可以看出，参保人数和基金收缴逐年递减(表1)，交费额都很低.交费最高40000元只有1人，最低24元，交费额大部分集中在24～100元之间，占投保人数的89.7%.交费额在101～999元之间的有496人,1000元以上的只有27人.90%的投保者只交费1次，而且多数集中在24～100元之间.基金收缴总体上处于低档次、低规模.到2006年12月，累计已有327人领取了养老金，最高的1年才领取301元，最低的1年仅领取
3.2元，年人均领取金额约13.06元(表2).这样的保障水平甚至连领取养老金来回的路费都不够，更别说保障受保人的基本生活了.《基本方案》背离了养老保障的初衷，农民也没有交费的积极性，基金收缴更加困难.
表1 1997—2006年固原市农村养老保险基金收缴情况、
参保人数和续保人数统计表
T ab.1 Statistics of paid2in of rural old2age insurance fund, number of people insured and number of people renew able
养老保险补交insurance from1997to2006
年份参保人数/人交费金额/元续保人数/人
19973048124892.0-
1998105549745.00
199970852376.0447
2000668311.055
2001485336168.05
200235725715.0203
200310714690.084
200410721654.0104
20054760167.05
2006014738.29
合计5500708456.2912
表2 1998—2006年固原市养老保险金发放情况统计表
T ab.2 Statistics of pension distribution from1998to2006年份发放人数发放金额/元
1998 00.0
1999281147.5
2000421548.7
2001651895.7
20021012392.3
20031543397.7
20042124010.0
20052634971.3
20063274102.7
累计119225633.2
2.2 农民众对养老保险制度的需求
通过政府近几年农村低保、新型农村合作医疗、农村危窑危房改造、农村义务教育“两免一补”政策和村
级道路改造等几项政策的实施，农民众在吃、住、行、看病、孩子上学等方面的困难基本上得到解决.但是，由于我国长期实行城乡二元结构体制，造成城乡养老保险体制差异很大，农村人口的养老保险制度严重滞后于城镇职工的养老保险制度，农民众对实施农村养老保险制度非常迫切，盼望能够和城里人一样年老退休后领取养老金，解决后顾之忧，分享改革开放和社会经济发展的成果，享受公共财政阳光的照耀.同时，由于我国城镇化和人口老龄化步伐的加快，宁夏农村60岁以上的老年人普遍没有交费积累期，被排除在养老保险制度之外，没有劳动能力和收入来源，属于弱势体，加之近年来当地劳务输出工作的深入开展，子女外出打工，农村老年人的生活和养老保障问题日益突出，需要政府制定相关政策，解决农村老年人口的燃眉之急.
2.3 乡村两级农村社会养老保险机构工作开展困难
农村社会养老保险工作涉及范围广，工作量大，乡镇没有农村社会养老保险机构和专职工作人员，受经费、人员和交通工具等因素的影响，农村社会养老保险工作处于两难境地.由于没有先进的计算机软件管理系统，目前各种档案的管理、缴费和养老金领取及发放等项工作仍以手工管理为主，管理不规范，工作效率低下.
2.4 资金筹集困难
由于当地地方财政困难，村集体经济绝大多数聊胜于无，要建立以“个人交纳，集体补助，财政补贴”的
新型农村养老保险制度，资金筹集是制约这项工作开展的瓶颈.同时，由于农村社会养老保险基金统筹层次低，基金运营渠道狭窄，增值困难，因而抵御风险的能力较弱.
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3 建立新型农村社会养老保险制度的建议和思考[122]
《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大财政对农村社会保障制度的投入，探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的社会保险制度.随着我国近20年的经济快速发展，建立新型农村居民养老保险制度的经济、政策、思想和技术条件都已经基本成熟.同时，随着国家对西部地区财政转移和支付力度的加大以及固原市经济建设步伐的加快，固原市建立和完善农村社会养老保险制度的条件也已基本具备.
3.1 充分发挥公共财政在新型农村社会养老保险制度建设中的重要作用
公共财政属于全体公民共同享有的国家财富，理应为全体国民服务，由于我国长期实行城乡二元结构，现有的农村养老保险制度实施中，农民长期分享不到公共财政的实惠，国家作为社会管理的主体，具有不可推卸的资金投入责任.随着我国经济的快速发展和国家财力的不断壮大，在建立和完善新型农村社会养老保障制度的过程中国家财政应发挥重要作用，以便推动该项事业的健康发展，确保农村居民和农村
户口的城镇从业者享有平等的机会分享经济发展的成果.要积极争取中央财政对中西部地区农民参保的转移支付力度，引导、扶持和激励中西部地区贫困农村的居民参保.据有关资料测算，中央财政每年只要拿出400亿元来补贴中西部，就可以逐步让中西部的农村居民享受社会养老保险，较普遍地为广大中西部的农村居民建立起不低于农村最低生活保障标准的新型农村居民养老保险制度.
3.2 加快研究制定符合固原市实际的新型农村社会养老保险制度
根据固原市的实际情况制定符合当地实际的新型农村社会养老保险制度，逐步建立健全农村社会保障体系，确保固原市经济社会的持续、健康、快速发展.建议按照以下方法建立和完善固原市新型农村社会养老保险制度[2-3].
3.2.1 基本原则 按照“保基本、广覆盖、弹性缴费、城乡衔接”的基本原则，根据各县区农村发展的水平和各方面的承受能力，合理确定筹资水平，逐步提高保证水平.
3.2.2 筹资水平 根据固原市各县区农民人均纯收入的10%～20%设立个人交费最低标准，村集体(用人单位)、县区财政按个人交费最低标准的一定比例予以补贴，个人交费最低标准随农民人均纯收入的提高而相应调整.鼓励有承受能力和不同养老需求的个人多交费，多交多得，也鼓励有承受能力的村集体(用人单位)和县区财政多补贴.交费方式要灵活，确定丰年多交、欠年少交或者不交，以后可以补交的交费方式.
3.2.3 覆盖范围 养老保险的范围应当是农村户口的20～59周岁的居民(包括进城务工的农民)以及60岁以上的老人.
3.2.4 制度模式 实行由政府组织、强制实施、个人交费、集体补助和财政补贴的多方筹资模式，基础养老金与个人账户养老金相结合，以市级以上统筹层次为主的新型农村居民养老保险制度.基础养老金由中央、自治区和市级财政补贴组成，个人账户养老金由个人交费、集体补助和县区财政补贴及利息组成. 3.2.5 待遇发放 基础养老金实行待遇确定型，以农村低保标准的120%～240%为基数，并随农村低保标准和社会经济的发展作相应调整.中央、自治区、市三级的财政补贴全部用于发放基础养老金，不计入个人账户.个人账户养老金实行储蓄积累制，个人账户养老金计发标准按个人账户积累总额和国家对城镇职工基本养老保险个人账户的计发月数确定.个人账户实行实账运行，不统筹，不平调，可接续，可转移，可继承.
3.2.6 特殊体 对进城务工的农民，可根据不同经济效益用人单位实行灵活的弹性缴费办法，凡具备参加城镇职工基本养老保险的用人单位和实现稳定就业的进城务工农民可直接参加城镇职工基本养老保险，而不具备参加城镇职工基本养老保险的用人单位和没有实现稳定就业的进城务工农民，可按工资总额的一定比例交费，纳入新型农村居民养老保险制度. 3.2.7 对接转移 明确城镇职工基本养老保险制度，参加现有的农村社会养老保险的参保农民与新型农村居民养老保险制度通过个人账户进行相互折算转移和对接.进城务工的农民转成城镇居民参加城镇基本养老保险时，农村社会养老保险的交费可按相应
年度城镇基本养老保险交费折算交费年限，而参加城镇职工基本养老保险的进城务工的农民到达领取养老金年龄时不符合按月领取条件的，可按一次性支付的政策，将资金转入农村社会养老保险经办机构，建立农村社会养老保险个人账户，按规定享受待遇.
3.3 坚持因地制宜，实行分类指导，逐步建立和完善农村社会养老保险制度及其配套政策
建立和完善固原市农村社会养老保险制度要充分考虑地区差别、个体差别和当地财政的承受能力，不搞
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第4期 吴生海：建立新型农村社会养老保险制度的建议和思考
一刀切，实行分类别、分层次、有差别的缴费方式和保障标准，按照先易后难、分步实施的办法，先做好村干部、、农民工、计划生育纯女户、弱势体等重点人的养老保险工作，再根据当地社会经济发展和政府财政收入情况逐步覆盖全体农村人口.
3.4 探索建立农村社会养老保险基金保值、增值新机制，确保基金保值、增值[4]
3.4.1 提高农村社会养老保险基金的统筹层次 设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金.选择适合于农村社会养老保险投资的工具，包括国家发行的金融债券、金融机构发行的
债券、法人债券、可转让债券、公开法人股票、公开房地产法人股票、投资基金股份、公司发行的可协商债券以及外国政府的金融债券等.
3.4.2 放宽养老保险基金的投资领域 在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域.有些地方养老保险的增值率高于银行同期利率，除去管理成本，仍会有一定的积累结余.如按照一定的比例，允许农村社会养老保险基金适当进入市政基础设施建设等投资领域，支持地方建设.
3.5 探索建立60岁以上农村老年人口的普惠制养老金制度[5]
普惠制养老金制度是通过地方财政和国家转移支付的方式，为60岁以上的老人给予一定的现金补助，用以保证其基本温饱和医疗需求.据有关资料显示，建国后为早日实现工业化，我国采取了优先发展重工业的做法.从1952年到1986年，国家以工农业剪刀差的方式从农业上取得了5803亿元财政收入，以税收方式取得了1044亿元，二者合计高达6847亿元.农村60岁以上的老年人都是当年这一制度下的付出者，他们最有权利享受国家的“反哺”政策.60岁以上的农村户籍人口，绝大部分属于老弱病残的特殊弱势体，自我保障能力有限，政府在实施最低生活保障制度的同时，无论其就业历史和收入状况如何，均可获得以国家财政为基础的普惠制养老金.这样既可解决这部分人员当前和今后的生活保障问题，也减轻了其子女进城务工的负担，有助于他们留在城市工作，推动城市化进程的步伐.同时，在农村实行普惠制养老金制度，是对国民收入的再分配，有利于缩小城乡收入差距，推动和谐社会的建设.
3.6 健全机构，明确职责
加快建立乡、村两级农村社会养老保险工作网络，尽早摆脱由于受机构改革影响造成的县、乡、村农村社会养老保险工作的脱节、政策断档和乡村社会养老保险业务无人管、无人抓的两难境地.建议为每个乡镇增加1～2名农村社会养老保险工作人员编制，并给予经费保障.同时，要明确各级政府和部门的工作职责，逐步扩大农村社会养老保险工作的覆盖面，提高投保率，积极稳妥地推进农村社会保障事业的健康发展.
参考文献:
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中国青年报,2008207216(02).
Proposals and ideas about the establishment of a ne w type of
old2age insurance system in rural area
———T aking G uyuan municipality of Ningxia as an example
W u S heng hai
(Guyuan Administrative Bureau for Social Insurance,Guyuan756000,China)
Abstract:Old2age insurance system is the core content of social security system as well as an important part for building harmonious socialist society.Since reform and opening2up,urban old2age insurance system in our country has been perfected unceasingly,setting up a virtuous circle of providin
g for the elderly.Although rural old2age insurance system has been put into practice for many years and good results has been obtained,present rural old2age insurance system has its period limitation and does not embody its social and equitable properties.Therefore,it is necessary and important to establish a new rural old2age insurance system.
K ey w ords:rural old2age insurance system;analysis of system;research of co untermeasure
(责任编辑、校对 武晓兰) 69农业科学研究 第29卷
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