———基于乡镇与街道的双案例研究
李慧凤
【摘要】编制作为中国特组织管理制度，是重要的政治资源和执政资源，为基层政府治理提供基本保障。随着基层事务增加和属地责任增强，无限扩大的行政责任与长期固化的编制之间产生了结构、功能、资源等三大矛盾，急需探索基层编制改革。鉴于此，基于编制分析视角，论文探讨基层政府在编制刚性束缚下，如何积极探索资源整合与编制统筹的创新路径。通过双案例研究发现，基层政府以机构改革带来的编制调整为契机，通过对不同资源（行政资源、财政资源和人力资源）进行整合，促进基层编制的动态统筹，使编制功能在基层政府治理中得以发挥，这为基层编制改革提供了可行路径。基层编制改革也需要考虑经济社会发展条件以及治理体制机制的成熟程度对编制统筹的影响。【关键词】资源整合 编制统筹 基层政府
【中图分类号】Ｄ６３ 【文献标识码】Ａ
【文章编号】１６７４－２４８６（２０２３）０２－０１０５－１５
一、引言
基层政府是我国政府组织体系的基础，长期以来承担着大量基础教育、医疗卫生以及社会保障等社会治理和公共服务职责。基层政府如何推进基层治理体系和治理能力现代化，这是学术界和实务工作者亟待解决的一个重大现实问题。学术界较多从结构和行动视角对政府结构改革和行动策略进行分析。一些研究关注基层政府治理的结构性难题，强调行政控制的约束性作用，如职责同
李慧凤，苏州大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师，苏州大学中国特城镇化研究中心、新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员，苏南治理现代化研究基地研究员。感谢匿名评审专家的宝贵建议。
基金项目：江苏省社科基金项目“江苏坚持和完善共建共治共享社会治理制度研究”（２１ＺＺＤ００３），苏州大学中国特城镇化研究中心、新型城镇化与社会治理协同创新中心课题“数字时代城市基层治理现代化研究”（２２ＣＺＨＣ００７）。
◆公共行政评论·２０２３·２
构（朱光磊、张志红，２００５）、上下分治（曹正汉，２０１１）、压力型体制（杨雪冬，２０１２）、统合型治理（李春根、罗家为，２０２１）、松散式关联（崔晶，
２０２２）等。另一些研究则关注基层政府治理的行为策略，分析行动者的意图和行为，如选择性执行（Ｏ Ｂｒｉｅｎ＆Ｌｉ，１９９９）、变通行为（王汉生，１９９７）、共谋
行为（周雪光，２００８）、请示授权（郁建兴，２０１７）、政策空传（李瑞昌，
２０１２）、草根动员（谢岳、党东升，２０１５）、避责行为（倪星、王锐，２０１７）、调适性动员（王诗宗、杨帆，２０１８）等。这些研究为理解基层治理中广泛存在
的“上有政策、下有对策”现象提供了丰富而有趣的视角。
也有研究发现，尽管中国基层实践广泛使用半正式的行政方法，但基层政府治理并没有陷入无效率困境，反而创造性地建构了有效治理图景（王诗宗、杨帆，２０１８）。一些研究关注到基层治理中的非正式雇员或“影子雇员”现象（吕芳，２０１５），探讨了地方政府人员的隐蔽扩张问题（吕芳，２０１６），却很少对编制在其中发挥的作用深入分析，反而将编制视为一个无需审视的、既定的“黑箱”。实际上，基层政府治理的前提正是编制制度。编制作为我国特有的一种组织管理方式，在控制政府人员规模、科学设置组织机构、提升机构职能运行效能以及合理分配预算资金等方面具有重要作用。从这个意义上说，编制制度是基层政府治理的基本保障。
随着经济社会快速发展，基层政府的社会治理和公共服务责任日趋增加。基层政府既要承接条线部门下派的任务，还要承担愈来愈多的属地责任。无限扩大的行政责任与长期固化的编制资源之间产生了三个矛盾：一是结构性矛盾。由于编制在不同地区、层级、部门之间分布不平衡，满编与缺编现象并存，编制很难满足当前基层政府治理的多元需求。二是功能性矛盾。有限的编制面对无限责任时能够发挥的功
能十分有限，基层政府不得不大量使用编外人员完成工作任务。三是资源性矛盾。基层政府在行政资源、财政资源、人力资源方面受到诸多限制，在治理过程中常常会遇到资源“天花板”问题。因此，立足中国场域，需要弄清楚编制制度如何影响基层政府治理，基层编制改革如何进行。本文旨在考察我国编制制度在基层政府治理中如何发挥作用，尤其深入剖析基层政府在编制制度刚性束缚下，如何通过资源主导对编制进行动态统筹，进而探索基层编制改革的可行路径。
二、既有讨论与延展空间
关于中国基层政府治理的研究成果日益丰硕，不仅在经验层面积累了丰富翔实的案例经验，在理论层面也产生了诸多分析框架，一些分析框架已逐渐形成共识。
资源主导下基层编制如何动态统筹？◆（一）基层政府行为
近年来，学者们大量探讨了基层政府的变通行为，形成了诸如利益分析、行为分析、制度分析、结构分析、资源分析等分析框架，这些分析框架在预测和解释政府行为策略及治理效果等方面显示了较强的说服力。
在利益关系和行动策略上，已有研究探讨了基层政府在治理中的角认知与行动策略。如有研究通过“场域－行为”分析一线城管执法人员如何受制于场域要素和个体要素，采取“帮扶”“”等策略（陈那波、
卢施羽，２０１３），也有研究基于“策略－关系”分析行动者的策略行为（吴少微、杨忠，２０１７）、街头官僚的行动逻辑（韩志明，２００８），还有研究从“宏观－微观”分析避责行为的根源（倪星、王锐，２０１８），运用“自主－被动”分析基层干部的“能动性”和“本能回应”（朱亚鹏、刘云香，２０１４）。
关于制度和资源如何影响基层政府治理，有研究发现，制度和体制缺陷造成了基层政府治理的内生性问题（陈家建等，２０１３ａ）；也有研究从“正式制度与非正式制度”关系出发，指出基层乡镇治理逻辑是“正式权力的非正式运作”（周雪光，２００８），运动型治理是基层治理的一种常规性行政机制（欧阳静，
２０１４）；还有研究认为，将科层与运动两种治理模式连接起来是基层有效治理的关键（陈家建，２０１５），基层政府可根据行政控制和社会动员能力的强弱形成不
施羽同组合（王诗宗、杨帆，２０１８）。在资源上，由于行政资源集中在上级政府，基层政府的资源相对稀缺，由此形成了一个“上宽下窄”的漏斗形结构。财政资源和人力资源也会影响基层政府治理，项目制之所以能快速地见到成效，正是因为它能使上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序（陈家建，２０１３ｂ）。在人员雇用上，公共（预算内）财政行为具有抑制政府雇员规模扩张的长期效应，而非公共（预算外）财政行为具有扩张政府规模的长期和短期效应（张光、严宇，２０２１）。
（二）编外扩张现象
编制是编制管理机关核定的机关事业单位的人员数额和领导职数。在我国机构编制管理中，人员编制主要分为行政编制和事业编制两大类。在基层，除了编制人员外，还包括许多编外人员，这既是基层治理的独特性，也是常态性。由于编外人员具有“科层制”和“契约制”的双重特征，是“政府中、体制外”灵活可控的公共事务执行者（徐刚，２０２１）。
近年来，编外扩张现象被广泛关注。一些学者将其看作是编制制度失败的衍生物或象征，认为编外扩张是编制制度的替代机制、补救机制或补充机制；而另一种思路认为，编外扩张与编制制度是互为依存、并行运作的机制，同时
◆公共行政评论·２０２３·２
发挥作用。如有学者指出，由于“老人老法、新人新规”的传统做法，以及在制度上的成本迭代控制和行政效率极化价值，导致编外扩张（徐刚，２０２１）。已有研究提出了隐形膨胀、隐形之轨、软财政约束、软编制约束等分析框架（吕芳，２０１６；崔晶，２０２０；王锦花等，２０２２）。研究发现，基层政府突破编制约束是因为权责利不相称，导致基层陷入“因事养人、因人钱、因钱事”的恶性循环（颜昌武，２０１９）。而地方的软财政支出是编外人员得以扩张的重要原因（叶静，２０１６），在编政府雇员更可能受公共财政行为影响，而无编政府雇员则主要由非公共财政行为驱动（张光、严宇，
２０２１）。
（三）基层编制分析：一个延伸视角
既有研究对基层政府治理的结构因素以及行动策略进行了较为深入的分析，成果丰富且具有启发性。然而，还存在一些问题：一是从编制角度讨论基层政府治理的研究不多；二是基层治理研究的“中国意识”有待加强（贺东航、孔繁斌，２０１１），即“中国经验”的基本特征———“党的全面领导”还未充分研究。尽管学者对基层政府治理的阻力及原因进行了深入分析，也提出了许多有价值的建议，但受限于编制制度刚性和资源约束，基层政府常常力不从心。因此，从编制角度审视基层政府治理是很有建设性的。
中国的基层治理发生在一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中（贺东航、孔繁斌，２０１１），基层治理不仅是“中央与地方关系”“国家与社会关系”的交会点，也是“党和政府关系”的交会点。鉴于此，本文将编制分析内嵌于基层政府治理中，探讨基层政府在编制制度约束下，如何积极探索资源主导下编制统筹的创新路径。基层治理目标的实现不仅取决于基层政府的治理能力和行动策略，还会受到编制制度刚性和资源约束的影响。基层政府需要以机构改革为契机，通过整合行政资源、财政资源和人力资源，促进编制动态统筹，使编制功能在基层政府治理中得以发挥（如图１所示）。
图１ 基层编制分析框架
资料来源：作者自制。
三、研究方法
（一）研究方法与案例选择
近年来，中国治理实践中涌现出许多既有理论难以解释的现象，迫切需要案例研究揭示具体情境下的治理过程和要素关系，以期构建适合本土情境的治理理论。本文运用双案例研究方法，选取一个关键性指标———编制———作为观察基层政府治理的分析单位，遵循差别复制原则，提升案例研究效度。本文所选的两个案例分别是经济发达镇Ｚ镇和城区街道Ｓ街道。Ｚ镇位于苏州市西部，是全国重点镇、江苏省重点中心镇。Ｚ镇在２０２１年完成国民生产总值１６０亿元，光电通信、装备制造、丝绸纺织三大产业总产值突破２００亿元，在２０２１年度全国综合实力千强镇排名中位列第１６９位。Ｓ街道是苏州历史文化名城的核心地带，具有历史文化品位的街巷１０２条。Ｓ街道辖区内住宅小区密集且多为老旧小区，拥有物业管理服务的住宅小区仅占２５％，成立业委会的居民小区只有９％（如表１所示）。
表１ Ｚ镇与Ｓ街道概况
地域面积下辖机构人口总量财政收入
Ｚ镇９６平方公里２１个行政村，６个社区，５６个
小区１０万人（户籍
人口６ ６万）２０２１
年一般公共
预算收入１０ ０５
亿元
Ｓ街道７ ９５平方公里２１个社区，３０３个住宅小区（其
中成立业委会的有２５个，有物
业的７１个），还有６个城中村１５万人（户籍
人口９ ２８万）２０２１
年一般公共
预算收入９ ８７
亿元
资料来源：作者自制。
选取Ｚ镇和Ｓ街道进行案例研究，是因为它们符合案例研究倡导的完整性和典型性要求。完整性体现在乡镇和城区街道是基层政府的不同类型，能够完整地阐释基层实践；典型性则体现在乡镇和城区街道在结构、功能和资源上各有不同。具体而言，从结构上看，乡镇政府是宪法中明确规定的地方一级政府，而街道在宪法中并没有明确规定是地方一级政府；从功能上看，乡镇设有人大机构，而街道只是上级政府的派出机关，因此在人事功能上存在差异。此外，乡镇政府需要履行经济发展、社会治理等职能，而街道办事处主要履行社会治理职能，经济发展职能较少；从资源上看，乡镇政府的财权相对独立，能够自行配置财政资源，而街道则更多依靠上级政府的财政支持，在财政资源配置上会受到很大限制。由此可见，两个案例的完整性和典型性满足案例研究对经验性现象进行深入考察的要求。
资源主导下基层编制如何动态统筹？◆
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