收稿日期：2018-12-10
基金课题：华中师范大学中央高校基本科研业务费重大培育项目（CCNU16Z02009）
权（1995—），
施羽男，湖北武汉人，硕士研究生，研究方向：社会治理。从“技术环境”到“制度环境”：城市摊贩治理策略
的选择与流变
——以武汉市J 区为例
徐晓军，孙权
（华中师范大学社会学院湖北省社会发展与社会政策研究中心，湖北武汉430079）
架，发现城管摊贩治理的策略实际上经历了从遵循组织“技术环境”到适应“制度环境”的
重大转变。“技术失效”并非技术目标手段的偏移，而是行政伦理出于对基层治理中社会共
享观念的考量和适应。这既是行政组织为获取社会合法性的必然选择，也成为未来社会
治理深化的发展态势。
关键词：新制度主义；城管；社会治理；技术环境；制度环境
中图分类号：C912文献标志码：A 文章编号：2095-9915（2019）01-0043-11
DOI ：10.16387/jki.42-1867/c.2019.01.005
一、问题的提出
当前我国正处于社会转型的快速发展时期，矛盾与冲突多发。快速推进的城市化进程在给城市不断注入新鲜血液的同时，也带来了一系列复杂多样的城市问题。城市的有效治理日益成为关注的焦点。城管综合执法局俗称“城管”，是城市治理最为主要的执法部门，肩负着治理和维护城市秩序、监督和管理城市卫生等重要职责。随着科技和传媒业的发展、自媒体的兴起和普及，城管的执法过程越来越多地曝光在公众视野之下，在促进舆论监督和信息公开的同时，相关的负面新闻尤其是城管执法引发的冲突事件也接连不断地被曝光，部分新闻报道甚至已经超出对事件本身的描述且将城管形象污名化。城管的公众形象受到严峻挑战，网络舆论中也有一些对城管的不满言论。
党的十八届三中全会报告提出要构建“有效的政府治理”，因此，对城管的深入研究不第36卷第1期2019年2月江汉大学学报（社会科学版）Journal of Jianghan University （Social Science Edition ）Vol.36No.1Feb.2019
社会治理研究
江汉大学学报（社会科学版）总第36卷
仅有利于改善城管自身形象，更关系到提升国家治理体系和治理能力这一重大问题。在学术界，城管与流动摊贩之间的互动问题早已引起包括管理学、法学、社会学等诸多学科的关注。然而，媒体过度渲染城管的负面形象除了引发人们对城管执法方式的反思、对事件真相的思考外，还在一定程度上造成了社会紧张以及对城管甚至政府公务人员的整体性偏见。
对城管执法引发社会广泛关注的相关问题，学术界也进行了探讨，研究成果也不胜枚举。从总体上看，这部分研究主要分为两大类：一类是以叶小川［1］、李利军［2］等人为代表，立足于城管执法的法理、规范、行政逻辑，强调对城管执法的行政制度、法律规范、组织建设等内容展开讨论；另一类是以陈那波、卢施羽［3］、何兵［4］等人为代表，立足于经验研究，探究城管的执法情景、执法方式及其对城管执法逻辑的影响。总的来说，第一类研究进路能够在学理层面给予深度的理论分析和专业化、结构化的对策建议，但由于缺乏对经验复杂性的探讨，其提出的对策建议可能难以进行有效的操作化。相
对而言，第二类研究进路通过扎根研究法较好地结合了理论与经验，但总体研究成果较少，且依然存在一些问题和不足。如陈那波等人“场域转换中的默契互动”［3］62概念尽管较为形象地概括了城管与小摊贩的互动策略，但其经验研究缺乏城管执法过程中的动态考察，且对不同一线执法者为何出现趋同的“自由裁量”行为缺乏深入探讨；何兵［4］159-160基于媒体案例展现了城管与摊贩合理存在、相互冲突等多样化的形态，但却并未进一步抽象出冲突背后的内在机理和本质原因；刘升［5］3通过参与观察的方式看到了市场体制下城管执法面临着“内忧外患”，却并未就环境要素何以影响政府组织的施政策略这一关键问题进行深度挖掘和理论提升。
本研究基于2017年10月至2018年1月在武汉市J区城管委以及J区X路段的实地调研，通过参与观察结合无结构访谈的方式，发现城管作为行政执法组织机构，其摊贩治理的前后策略选择发生了明显的改变。尽管现如今冲突事件在执法过程中时有发生，但非法性、强制性的执法手段已经被合法的且更具策略性、灵活性的执法手段所取代。我们可以看到，为了实现政府对小摊贩的执法目标，同时兼顾社会舆论对小摊贩在伦理道德观念上的保护与同情，“共谋”已逐渐取代“共斗”而成为当前城管摊贩治理的主要策略。［5］因此，本文试图借助新制度主义的组织分析框架，强调组织制度环境在城管摊贩治理策略转换过程中的重要作用，并基于武汉市J区的相关访谈资料，着力解决以下问题：城管摊贩治理策略选择转变的本质机制究竟是什么？技术治理手段何以失准？通过对以上问题的探索，尝试对当前的社会治理工作提供经验层面的验证和启发。
二、新制度学派的解释逻辑：两种组织环境与合法化机制
组织社会学中的新制度主义学派（简称“新制度学派”）产生于20世纪70年代末。区别于传统的组织分析视角，新制度主义否认经济学和理性选择理论采用的先验的外在的理性假设，并摈弃其建构超越具体时空条件限制的“大理论”追求，而主张强调外部制度环境作用，即强调社会共享观念对组织结构和战略选择的影响和塑造作用。
2019年第1期（一）两种环境与组织合法性的获取
合法化机制是指，当社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受”（for-granted ）的社会事实之后，就成为规范人的行为的观念力量，能够诱使
或迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和制度。［6］换句话说，组织的生存发展必
须符合社会大环境的要求，特别是社会共享观念的要求。不难想象，各类企业或社会组织尽管在发展早期能够遵循“效益最大化”原则进行社会资本和必要资源的积累，但长此以往必然会因忽视企业形象、企业文化等方面的建设，从而与社会共享观念相冲突，引发组织的合法性危机。
为了更好地理解和说明合法化机制的内涵及其在组织发展过程中的地位，我们需要了解新制度主义对组织所处环境的划分。新制度学派提出，组织实际上面临着两种不同
的环境：技术环境和制度环境。［7］208-209这两种环境对组织的要求是不一样的。技术环境要
求组织有效率，即按照最大化原则组织生产或者运营。例如有些企业或组织机构会将资金仅用于生产、运行流程上的周转，而不在意组织形象、外部公关和组织文化的投入。制度环境要求组织不断接受和采纳外界公认、赞许的形式、做法或者“社会事实”。例如，在组织的社会资本积累到达一定阶段后，许多企业会积极参与公益行动或慈善捐款活动。尽管这些活动耗费财力、精力且与内部生产活动无关，但其目的不是为了提高效率，而是为了提高企业的社会地位和社会认可度。如果对组织的外部环境要素不予理睬，或者反其道而行，就可能出现“合法性”危机，引起社会公愤，从而给组织的发展带来阻碍。这里的“合法性”不仅仅是指法律制度的作用，还指社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受”的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。这种规范人们行
为的观念力量，能够诱使或迫使组织采纳与这种共享观念相符合的组织结构和制度。
［7］209（二）组织的理想类型与运营策略的抉择
从新制度主义的组织分析出发，我们将社会组织划分为以下四种理想类型（图1）
：
图1组织的理想类型划分
1.A 类：绩效导向型一般情况下，A 类组织普遍较为注重技术环境，以组织或企业效率、发展目标为重。
比
徐晓军，孙权：从“技术环境”到“制度环境”：城市摊贩治理策略的选择与流变
江汉大学学报（社会科学版）总第36卷
如一些企业在发展初期十分重视对企业内科层管理体制的建设，关注企业自身的技术研发和革新，集全企业之力努力提高生产效率和企业效益，而企业文化、企业名誉和企业员工福利等方面的建设却相对落后。对于政府组织来说，绩效导向意味着政府部门重视对施政效率和政绩方面的考核，虽然在实际结果上凸显了政府部门施政的及时性和高效性，但同时也使得部门间“晋升锦标赛”的现象愈演愈烈，民意反馈和督责机制受到严重挑战。
2.C类：责任导向型
这种类型的组织较为注重组织的制度环境，以组织或企业形象声望、发展环境为重。相较组织的绩效发展，这类组织更加注重自身的社会角和社会责任，努力让自身的发展得到社会大众的支持和认可。尽管此类组织能够在组织发展过程中享有较为稳固的社会合法性基础，但发展效益的低下最终也将不可避免地威胁到组织的现实生存，使得组织的正常运行难以维持。
3.B类与D类：极端理想型
D类组织是组织发展的理想目标。这类组织一方面重视组织的发展效率，另一方面也积极树立组织良好的社会形象，勇于承担组织的社会责任，能够较好地兼顾技术和制度环境对组织的双重要求。B类组织是组织运营的另一种模式，这类组织在现实生活中多为规模较小的自发性组织，其政治、经济功能较弱，若想获得进一步发展，必须向A类或C类组织进行转化，否则这类组织将难以在组织效益扩展和社会共享观念要求的双重压力下生存。
总而言之，组织就是在对这两种不同环境的平衡中生存发展的。对两种环境的不同取舍或偏重也就决定了组织的运行策略和发展路径。值得注意的是，政府组织与一般的社会企业还是存在着一定的差异，具有自身的权责类型。一方面政府组织需要树立政府公信力来建构政府权威，另一方面也要自觉承担社会责任并接受人民监督。因此，在这个意义上，政府组织面临的组织环境压力相较于企业可能更为显著，组织运行策略的抉择可能更加艰难。同时，由于类似D类组织“两手都抓”的组织目标定位几乎很难实现，因此一般A类和C类组织可能会根据组织合法性的实际需要呈现“钟摆式”的相互转换。
三、J区城管摊贩治理策略的演变：从“生死时速”到“默契互动”
迫于组织自身的技术特点和功能定位，早期城管执法以自身组织权威的树立和技术目标的有效完成为主要目标导向，其执法方式显得尤为严格，城管与摊贩的关系较为紧张，“生死时速”“猫捉老鼠”等互动方式成为执法过程中的常态。［4］而随着“大城管”时代的到来和城市居民对建设文明城市认同感的深化，加
剧了制度环境尤其是外部舆论环境对城管执法方式的影响，诸多的促使城管部门认真反思偏重组织技术目标带来的组织合法性危机。
（一）治理早期：利益碰撞下的对抗与冲突
2000年，武汉市决定组建城市管理局和城市管理执法局，统一行使市容环卫、规划、绿
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化市政、环保、工商、公共交通七方面的全部或部分行政处罚权。2002年10月1日《武汉市城市管理相对集中行政处罚权实行办法》正式实施，“城管”和警察一道，开始成为街头管理的主导力量。2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》颁布实施，要求城管工商行政管理部门依法坚决取缔无照经营活动，并对工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员的失职行为提出了严厉的惩罚措施。随着城管治理工作的介入和不断深入，街道摊贩的分布、经营和利益格局发生了根本性的变化，摊贩间一以贯之的“丛林法则”由于城管的介入而被打破。这使得城管起初的摊贩治理工作遭到了激烈的抵制和对抗。迫于上级组织的考核压力（限期全面清理摊贩）和树立自身权威的组织要求，以单一手段为主的僵化、机械的强制性执法成为早期城管摊贩治理的主要技术手段［8］，其效果可谓立竿见影。以武汉市X路为例，这条主
干道靠近武汉市中心商业区，人流量巨大，街边有大大小小近200多个摊贩。早期为了树立城市管理“零容忍”的执法形象，实现城市街道干净整洁的任务目标，城管X路段责任执法中队对该路段进行了“联合清理”。尽管治理成效显著，但在治理过程中城管与摊贩的矛盾重重。
之前因为上面（上级部门）要求对小摊贩采取“零容忍”的态度，所以我们只能采取执法手段，遇到拒不配合的，那就只能强行收缴摊位。我还记得我刚来这条街道①的时候，我听同事说之前一个卖水果的女摊主因为不愿意配合我们的工作与协管员发生冲突。极端情况虽然少，但是大多数摊贩都有抵制情绪，我们为了完成任务，很多事情没办法兼顾，采取各部门进行“联合执法”的方式，效果是挺好的。（访谈资料WJ20171104XF②）
可以看到，在部门工作目标压力的驱使下，只能采取强制手段满足绩效目标考核的要求。而“零容忍”态度下的“联合执法”作为城管部门实现绩效目标的技术手段，“效果最好”且满足了城管参与社会治理、营造干净整洁的城市卫生环境的客观要求。从我国压力型体制背景角度来看，城管采取强制手段也并无太多“后顾之忧”。相反，采取“联合执法”是政府组织内部“会意”机制的集中体现。所谓“会意”机制是指在科层组织内部，下级对上级战略、政策导向及偏好的识别和领会，并在这一过程中界定自身利益，建构其与上级的相互关系，采取于己而言较为合适的行为策略。［9］可以预见的是，“绩效导向型”的城管执法定位，其长期的高压治理容易激化社会矛盾，从而引发社会紧张和社会冲突。有关城管的频频出现，加上大众传媒和自媒体网络在传播过程中对事实的过度解读，导致城管形象在社会大众的认知中
逐渐被污名化，城管部门的组织权威和公众形象遭到极大挑战。
（二）“721工作法”下的治理策略：默契互动
2011年6月30日，武汉市委市政府下发《关于全面提升城市综合管理水平的实施意见》，决定从2011年7月1日开始实施城市综合管理和文明城市创建工程，并以“城管革命”为题开启这一工程，提出用三年时间使武汉城市面貌发生根本性变化。武汉市市长提出：“三个月内城市环境明显改变，2011年大变样，2012年根本变化，三年达到‘全国文明城市’市容环境标准。”③为了弘扬城市文明精神，贯彻落实市政府对于文明执法以及加强城市管
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