高新区的功能定位是政府对高新区在区域经济社会发展中所处地位和影响的要求。目前，我国已进入了以新常态、创新驱动、一带一路战略推进为背景特征的新时期。2013年科技部提出新时期国家高新区进入“创新驱动、战略提升”阶段，要求实现“四个跨越”的任务要求，即从前期探索、自我发展向肩负起创新示范和战略引领使命跨越；从立足区域、集约发展的资源配置方式向面向全球、协同创新的产业组织方式跨越；从要素集中、企业集聚的产业基地向打造具有国际竞争力和影响力的创新型产业集跨越；从工业经济、产业园区向知识经济、创新文化和现代生态文明和谐社区、高科技产业增长极跨越。全国105家国家级高新区联合发表《国家高新区率先实施创新驱动发展战略共同宣言》，宣称创新驱动从国家高新区开始，拉开了高新区第三次创业序幕。西部高新区肩负着带动西部区域经济发展的历史使命，是西部地区经济发展的实验区和加速器。面对新时期以及高新区“三次创业”的战略部署，如何在功能定位、发展方向等方面做出转型调整和优化，这对助推西部高新区建设和经济增长有重大意义。
一、西部高新区功能定位现状
（一）西部高新区功能定位实践
每个高新区都有其自身发展规律和发展背景，所以不同的高新区有不同的功能定位。准确的功能定位使高新区能够真正在区域经济发展中发挥先导作用，引导高新区主导产业的选择、培育，产业结构优化以及创新环境的创造，使高新区真正成长为最有活力、最具潜力的增长极和推
新时期西部高新区功能定位转型发展研究
张月花，薛伟贤，李艳
（西安理工大学经济与管理学院，陕西西安710054）
【摘要】随着建设创新型国家战略目标的提出以及对高新区“三次创业”的战略部署，高新区将面临着新的发展机遇和挑战，在功能定位和发展方向方面也将面临着战略性调整。文章以功能定位的实践和不足为切入点，从战略性、实践性、竞争优势性角度并结合新时期西部高新区贯彻国家创新驱动战略、转换经济增长动力、突出优势特等需要突破的几个重要问题，提出西部高新区除了应分层、有梯度的实现其增长极、示范区、扩散源极化功能外，还应在创新驱动发展引领区、特产业园区、新兴产业培育核心载体、综合性科技新城等功能方面做出转型探索和优化调整，为西部高新区高效发展提供有力的理论依据和政策支持。
【关键词】西部高新区；功能定位；创新驱动；新时期
【中图分类号】F127.9【文献标识码】A【文章编号】1004-2768（2019）02-0055-07
【收稿日期】2018-12-25
【基金项目】陕西省科协高端科技创新智库项目“新时期西部高新区转型发展战略研究”（105-432117023）；陕西省软科学研究计划项目“陕西省战略性新兴产业知识产权能力提升路径研究”（2016KRM073）
【作者简介】张月花（1971-），女，宁夏吴忠人，西安理工大学经济与管理学院副教授、硕士生导师，研究方向：区域经济发展与知识产权问题；薛伟贤（1967-），男，陕西西安人，西安理工大学经济与管理学院教授、博士生导师，研究方向：产业经济；李艳（1993-），女，陕西渭南人，西安理工大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：国际贸易与投资惯例、法规。
动各地工业化、城市化与现代化的典范。
截止2017年底，西部共有国家级高新区39家。国家首批和二批核准的12个高新区（西安、成都、重庆、桂林、兰州、昆明、贵阳、南宁、乌鲁木齐、包头、宝鸡、绵阳）经过20多年的发展，实现了从无到有、从小到大历程，初步建成了基础设施配套完善、技术创新成果显著、科技产业蓬勃发展、运行机制符合要求的新兴科技园区，成为了当地的重要的高新技术产业集聚地、研发和孵化基地以及对外开放的试验基地，充分发挥了高新区的集聚、孵化、扩散、示范、渗透、波及以及“四位一体”等功
能。目前，西安、成都高新区正在向世界一流高科技园区方向努力，宝鸡高新区正在建设成为以新材料为核心产业的创新型科技园区，包头、桂林、昆明、乌鲁木齐高新区正在建设成为创新型特园区。杨凌高新区是国家1997年批准建立的唯一农业高新技术产业示范区，在发展科技农业、创新农业中已取得了丰硕成果，在农科教、产学研、农科会、现代农科新城建设等方面正发挥示范作用。其他后来建立的西部26个国家级高新区也各有明确的战略定位和发展模式，正按国家“四位一体”和“创新驱动”战略方向和高新区特点在在全面加快建设。随着西部高新区建设实践的推进，其功能定位也正呈现出如下特点：
1.功能定位呈现出多重性。从实际运行看，西部高新区既要从国家层面促进科技与经济相结合，加快科技成果转化与高新技术产业发展，又要从地方层面带动地方经济快速发展，增加就业和财政收入，还要站在高新区自己角度实现自身利益最大化。与承载的多重目标相适应，西部高新区在实践中也都采取“一区多园”式发展，肩负的功能也都具有多重性，以1991年国家首批批准的5家西部国家级高新区为例，具体如表1所示，无一例外都体现出了如上特征。
2.功能定位呈现出发展性。“一次创业”阶段提出了高新区的开发、改革、社区、孵化、集聚、扩散和示范七大功能[1]。“二次创业”阶段又明确赋
予高新区“四位一体”的功能定位，强调了自主创新的重要性。在“创新驱动、战略提升”框架下的“三次为什么我的cf进不去
创业”阶段，率先落实创新驱动发展成为各高新区发展的目标，随即高新区的创新功能[2]、城市化功能[3]、培育发展战略性新兴产业的载体功能[4]等被提出。具体如表2所示。实践中，西部高新区基本都在“七大功能”、“四位一体”功能的框架下结合高新区实际情况做出功能规划，但同时高新区又融入了创新功能、城市化功能、培育战略新兴产业功能等，推动高新区不仅成为产业园区、科技创新区、新兴产业示范区、还要成为城市新城区，体现了其发展性以及在规划上的与时俱进性。
表1首批批准的5家西部国家级高新区
建设布局及功能定位情况
3.功能定位实践呈现出差异性。目前西部高新区基本都形成了明确的功能定位。但在实现功能定位的实践中，各个高新区发展程度却不一样。就39个西部国家级高新区发展来看，西安、成都高新区发展成绩最为显著，在总量规模上远远超过其他高新区，如图1所示。西安、成都、重高新区
西安
成都
重庆
轻的拼音桂林
兰州
园区建设布局
两带两城五区八园：两带即万亿现代服务
业产业带和万亿高新技术产业带；两城即
综合保税区和软件新城；五区即高端服务
业聚集区、总部经济聚集区、出口加工区、
西太路中央商务区、良家滩国际社区；八
园即长安通讯产业园、电子工业园、草堂
科技产业园、创业研发园、生物医药产业
园、节能环保产业园、新材料产业园、先进
制造产业园
思想汇报2013年9月
汤镇宗三级一区四园一城一镇：一区即成都高新区国
家自主创新示范区；四园即高新南区、高新
西区、成都天府国际生物城和国际空港产
业新城；一城一镇即成都科学城和菁蓉镇
高新东区和高新西区构成：东区发展高技
术服务中心和现代服务业；西区布局电子
信息产业园、生物医药园、高端装备制造
园、现代物流园、研发总部园五园区
三城三带：即七星老城、漓东科技新城、华
侨旅游新城和桂磨路高新技术产业带、内
环路商业旅游休闲带、外环路现代物流批
发带
一区五园：即高新技术区、雁滩园、榆中同安封肉团
园、九州园、七里河园、和平工业园
功能定位
世界一流科技园区和国际化产业新
城；国内一流研发基地和新兴业态引
领区；中西部最大的总部基地、科技创
新中心和高新技术产业化基地；省内
产业优化升级、辐射扩散、梯度转移和
创新型服务业发展平台
世界一流科技园区，国家自主创新示
范区，天府国际空港新城，国际创新创
业中心
国家级综合性高新技术产业基地、先
进制造业聚集区、综合物流枢纽、宜居
宜业新城区，高技术服务中心以及现
代服务业中心
工业发展的先导区、产业集的孵化
区、科技创新的密集区、人力智力的聚
集区、优质服务的示范区和总部经济
的孕育区
自主创新的核心区，战略性新兴产业
的承载区，转变经济发展方式的示范
区，区域科技和人才的集聚区，兰州率
先跨越式发展的先行区，甘肃中心带
动战略的支撑区
发展阶段“一次创业”阶段（20世纪70—80年代启动）
“二次创业”阶段（加入WTO 后启动）
“三次创业”阶段（2013年启动）
功能定位
七大功能：开发、改革、社区、孵化、集聚、扩散和示范功能
“四位一体”功能：促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体；带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎；高新技术企业走出去参与国际竞争的服务平台；抢占世界高新技术产业至高点的前沿阵地
突出创新示范和战略引领功能：即成为自主创新的战略高地，培育和发展战略新兴产业的核心载体，转变发展方式和调整产业结构的重要引擎，实现创新驱动与科学发展的先行区域，抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地建设特点
外援驱动式发展：由政府主导自上而下利用
各种优惠政策向高新区汇聚人才、资金、技术，引入外资、先进技术和管理经验建立和发展高新技术产业基地
外援与内生双驱动式发展：
既依靠政府政策实现创新资源的整合来推动生产要素与企业集聚，又依靠区内的创新体系、创新网络、创新文化、创新效率等内生动力实现产业集聚。区内产业集特征非常明显，科技创新活动非常活跃，逐步成为区域的经济的主要增长点、扩散源和辐射区
创新驱动式发展：以技术创新培育创新创业生态为核心，发展新经济，
创造新供给。围绕科技创新一个核心，实现科技创新向市场化深入、科技创新向大众创业深入、科技创新向产业生态深入、科技创新向全球化深入、科技创新向互联网深入、科技创新向制度协同深入的六个深入的全面创新改革[5]
庆三个高新区目前已先后被批准为国家级自主创新示范区，都已迈入以创新驱动发展为核心的“三次创业”新阶段，这三个高新区蕴藏了西部地区最富有活力的经济扩张能力和创新能力，在发挥高技术向传统产业扩散辐射作用方面、科技与经济紧密结合示范作用方面、对区域经济发展先导辐射和带动作用方面等已成为西部高新区发展典范，
如图2所示。表2
宋承宪刘亦菲
国家高新区不同阶段的功能定位及建设特点
图12016年西部首批、二批核准的及杨凌国家级
高新区工业总产值比较
图22016年西安、成都与重庆高新区主要经济指标比较
（二）西部高新区功能定位的主要问题面对新时期，高新区的极化效应、扩散辐射、示范、培育以及创新、城市化等功能正不断增强，而从西部高新区自身发展的实际情况来看，其功能定位还存在许多问题有待解决。
1.功能转型升级滞后，与新时期西部高新区承担的历史使命有一定差距。站在承接与创新的高度，研
究新形势、探索新路径、构建新环境，展开新时期高新区转型发展、科学发展、创新发展是每个高新区必然选择。但西部高新区除成都、西安、重庆等少数高新区具有较强的自主创新发展机制外，大部分高新区在这方面发展滞后，表现为：一是由产业发展功能向科技创新功能转型滞后。大部分高新区还停留在原有的思维定势和传统的发展定位中，以招商引资、产业规模、政策优惠传统方式建设高新区，滞后于新时期高新区的主要任务，与高新区应积极培育创新集、提升创新产出能力的目标相比已显落后。二是由产业集聚区向创新型高新区转型滞后。高新区因地缘、人缘等先天性缺位，以土地、政策等要素驱动追求产业规模、经济总量的粗放型发展仍然占主导，总体看还是围绕着产业打造、要素投入驱动、产业城区建设来进行，这与新时期“提高自主创新能力，建设创新型园区”的使命不符，需要依靠创新要素、创新资源、创新环境向创新型、复合型园区建设发展。三是由单纯工业区向综合性新城区转型滞后。科技园区的城市化发展是现代科技园区发展的重要趋势，成都、西安、重庆、贵阳高新区已提出科技新城区建设目标。虽然西部高新区不是所有都能建设成为科技新城，但总体看来大部分西部高新区还是围绕着产业打造、产业集聚区建设，比起东部正积极触及城市功能分担、综合性新城的研究与打造有一定距离。
2.功能异化偏离，与建设内生型高新区目标有一定差距。提高自主创新能力，发展高科技、实现产业化是高新区发展的目的。但从对西部部分高新区的调研发现还存在有功能异化偏离现象,
主要表现为：一是内生性开发区偏离为外援性开
发区。由于自身的研究与开发活动、自主创新机制还无法作为高新区的内源动力，大多数高新区还将更多的注意力集中在招商、项目引进、组装、营销等发展策略上，这在某种程度上偏离了建立内生型高新区发展的方向。二是创新驱动偏离为要素驱动。西部大部分高新区目前还只是一个新的产业园区而不是创新型园区，发展模式总体上还是要素投入驱动型为主，以依靠土地消耗和区域优惠来扩大经济总量和壮大产业规模，粗放式地进行高新区载体建设，这种追求规模和速度外延扩张式的发展偏离了高新区创新驱动发展的方向。三是研发孵化、扩散带动弱化，改革示范功能退化。除西安、成都、重庆等少数几个高新区外，西部大多数高新区自主创新能力不足，缺乏引进技术的消化吸收和再创新，缺乏对中小企业的培育和成长的促进，缺乏产学研合作创新机制，导致研发孵化和扩散带动功能弱化。同时，因创新制度、创新网络、创新环境没有完全形成，改革示范等功能很难发挥。
3.功能差异特化不强，与西部高新区各具特的优势和潜能不符。高新区定位既要立足于其战略目标、在整个区域经济体系中的功能分工，还要顺应国际国内经济园区的发展潮流，更要能够充分发挥园区的潜力和优势。因此，在国家设定的高新区功能定位的框架下，不同的高新区应有不同的功能定位和不同的发展模式，这一点，包头稀土、杨凌、成都、西安高新区做的较好。但是西部大部分高新区缺乏结合当地经济和高新区发展的实际情况进行具体谋划，没有在准自身产业特和区域特上下工夫，缺乏对高新区优势和潜能的体现，缺乏特定位。另外，为实现以点带面开发西部，国家在西部许多地建有经济开发区、保税区、出口加工区、经济带等，而高新区功能却逐渐与这些区域功能
发展趋向混同，没有凸显高新区的创新型功能。而且，西部高新区产业选择和开发大都集中在电子信息、光机电一体化、新材料新能源、生物医药工程等几个领域，缺乏各自的产业特和区域分工，追求大而全的发展结构，忽视以优势资源重点布局特产业，造成资源分散、高新区之间恶性竞争等问题。
二、新时期西部高新区功能定位转型发展思路及需要突破的几个问题
（一）新时期西部高新区功能定位转型发展思路
第一，从战略性角度，不论是处在哪一发展阶段的高新区，目前的发展方向如何，从未来国家科学技术的需求和高新区在区域经济的作用来看，其扮演的主要角：一是应该成为创新示范区。必须继续坚持国家高新区“综合改革试验区”的发展方向，使高新区相对于传统行政区、其他开发区而言，能够成为体制创新、机制创新的示范区，进而形成技术创新的示范区。二是应该成为产业聚集区。高新技术产业的创新是当今国际社会创新的制高点，必须继续着眼于提升自主创新能力，重视整合区域产业资源，打造产业集，使高新区能够成为带动地区经济发展的引擎和增长极。三是应该成为科技新城区[6]。未来应将国家高新区作为城市规模扩张的主要形式，使国家高新区成为各大城市科技新城区、城市产业支撑区。
第二，从实践性角度，大多数国内外高新区所具备典型功能大致可分为三种：增长极功能、示范区功
能和扩散源功能[7]。增长极功能的完善会促使高新区示范功能的形成，示范功能的有效发挥会使高新区的经济效应显著增强，同时，示范区功能推动扩散源功能的形成，扩散源功能的发挥能进一步优化其示范区功能和增长极功能。这是美国硅谷、日本筑波科学城等世界典型园区的成功经验[8]。因此，西部高新区功能定位的优化和升级应体现这三大功能的相互渗透和协同合作，共同驱动高新区目标的实现。
第三，从优势和竞争性角度，高新区的发展都必须站在自身优势和特资源的基础上，结合技术、资金、人才、政策等要素形成特产业创新区，以此加强对本区域的支撑和带动作用。所以，西部高新区应要坚持“特集”、“高”、“新”等产业发展思路，整合其优势资源，做大做强优势
产业，发展其龙头企业，以“磁石效应”集聚科技型中小企业，不断延伸产业链配套，并吸引了一大批产业配套项目，使得高新区的主导产业形成发展合力，聚力打造高新区的特产业创新集，最终将
高新区建设成一流的特产业创新园区。
（二）新时期西部高新区功能定位需要突破的几个问题
1.贯彻国家创新驱动战略的新要求。面对当前国际化的创新浪潮，我国相继推出“提高自主创新能力，建设创新型国家”、“创新驱动发展战略”、“推动战略性新兴产业”等战略和举措，作为西部地区的高新区，深化改革创新、承接国际国内产业转移、在新一轮西部大开发和“一带一路”建设中加强创新驱动发展的机遇是显而易见的。尤其是在高新区“三次创业”拉开帷幕后，如何推进高新区率先实施创新驱动发展战略，围绕“高”、“新”目标发展，这必须通过进一步布局西部高新区功能定位来实现。
2.向依靠内生动力发展方式的转变。目前国家发展的主基调是“加快转变经济发展方式”，而大力培育和发展战略性新型产业集、集聚高层次和创新人才、推动科技创新创业和成果转化、实现自主创新和构建创新体系、深化科技改革、突出扩大开发和国际合作则是转变经济增长方式要抓住的几个重点。为适应转变，
抓住重点，西部高新区要站在一定的高度再度审视其功能定位，坚持从全局战略出发，全面整合资源、培育特产业，增强区域创新系统的整体功能，加快推动高新区实现创新驱动式发展，以实现“转变经济增长方式、增强自主创新能力”的目标。
3.理清西部高新区与各经济区、
开发带及城市功能协调问题，突出高新区特。国家在新一轮西部大开发政策中提出了重点经济区布局、产业布局的要求，并明确以主要城市和主要高新区为核心提出重要经济区和产业布局的发展定位，这意味着西部高新区功能定位的升级转型一定要站在西部经济区和产业的整体布局的基础上进行。再者，高新区、经开区、
传统行政区、省及省以下各类开发区功能定位各异，但发展日益趋同，特难以显现，进一步明确高新区功能定位、突出高新区特势在必行。还有，西部高新区在推动城市功能高端化的同时，也能协调城市发展，促进城市功能定位的实现，而如何使高新区的功能定位与城市功能对接和协调，这也是西部高新区功能定位要突破的主要问题之一。
三、新时期西部高新区功能定位转型发展再探索
（一）建设内生型发展机制，实现增长极、示范区、扩散源三大功能
目前西部高新区应将增强技术创新、提升自主创新能力放在首位，建立内生型成长发展机制，形成强大的示范、辐射、扩散效应，实现高新区的增长极、示范区、扩散源三大极化功能。由此，西部高新区应建立以创新驱动为导向的增长极、示范区、扩散源三大功能为主体的功能定位体系。由于西部39家国家级高新区都已进入“二次创业”阶段，成都、西安、重庆等部分高新区已跨入“三次创业”新阶段，而高新区建设的核心目标是发挥创新驱动作用，在功能定位时，应将示范区功能作为核心功能，增长
极和扩散源功能作
为辅助功能，
如图3所示。图3西部高新区三大功能之间的关系
鉴于西部高新区发展的差异化，应有层次、有梯度推进从要素驱动向创新驱动的发展战略转变。成都、西安、重庆高新区已被批准为国家自主创新示范区，正处于区域创新阶段，具备了较强的自主创新能力，有较强大的研发团队和研发中心，基本具备参与国际竞争、融入全球化发展的