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法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。”
2.《政府采购法实施条例》《政府采购法实施条例》第五十二条第二款、第三款规定“供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的，采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问和质疑。”第五十三条规定“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可
政府采购代理机构如何依法做好质疑答复
□文/吴华
对采购人和政府采购代理机构（以下简称“代理机构”）而言，一个政府采购项目完成采购，采购人与中标、成交供应商签订政府采购合同，没有出现质疑、投诉，是比较圆满的结果。但现实往往事与愿违。能否妥善处理质疑是考验每个代理机构业务水平的一项重要指标。
目前，研究和讨论质疑的文章不少，但从法律角度全面介绍如何做好质疑答复的文章却不多。笔者总结了多年来为代理机构提供法律服务特别是如何依法做好质疑答复的经验，与业界同仁分享。
代理机构处理质疑的法律依据
代理机构依法处理政府采购项
目的质疑，需要依据的“法”主要有哪些？
1.《政府采购法》
《政府采购法》第五十二条规定“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十三条规定“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十四条规定“采购人委
托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本
吴华
观韬中茂律师事务所合伙人，曾任中国人民警察大学（原中国人民武装警察部队学院）副教授。中国政法大学诉讼法学博士学位、刑法学硕士学位，日本东京大学访问学者。擅长政府采购及招标投标法律服务、行政法律服务、诉讼仲裁法律服务等。从事政府采购、招标投标法律顾问十多年，担任财政
部门、招标代理机构常年法律顾问。专著《政府采购实务操作：常见问题与案例分析》（中国法制出版社2018年出版）、《行政诉讼类型研究》（中国人民公安大学出版社2006年出版），在《行政法学研究》《政法论坛》等杂志发表行政法方
面的文章近三十篇，参与撰写行政法方面的教材多部。
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三十六条的规定，采购人或者采购
代理机构拒收质疑供应商在法定质
疑期内发出的质疑函、对质疑不予
答复并不能作出答复说明的，均属
违法行为，财政部门将责令限期改
正，情节严重的，还会给予警告，
对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，由其行政主管部门或者
有关机关给予处分，并予通报。
实践中经常出现的问题是，供
应商第一次提出质疑、代理机构作
出答复后，供应商又第二次、第三
次提出质疑，对此，代理机构是否
需要接收质疑材料并答复？笔者认
为，政府采购法律仅规定供应商在
知道或者应知其权益受到损害之日
起7个工作日内（以下简称“法定
质疑期”）提出质疑，并未限制质
疑的次数，因此，只要供应商第二
次、第三次的质疑是在法定质疑期
内提出的，代理机构就应当接受并
答复。
3.审查接收的质疑材料，作出
相应的处理
（1）代理机构对收到的质疑
材料，应当审查以下内容：
第一，供应商是否有权提出
质疑。
质疑和投诉是法律赋予参与政
府采购活动的供应商的救济途径，
因此，根据《政府采购法》的规
定，有权提出质疑的供应商应当是
参与质疑项目采购活动的供应商。
潜在供应商已依法获取其可质疑的
采购文件的，可以对该文件提出质
疑。参与政府采购活动的供应商可
以对采购过程、中标或者成交结果以质疑的采购文件提出质疑的，为
收到采购文件之日或者采购文件公
告期限届满之日；（二）对采购过
程提出质疑的，为各采购程序环节
结束之日；（三）对中标或者成交
结果提出质疑的，为中标或者成
交结果公告期限届满之日。”第
五十四条规定“询问或者质疑事项
可能影响中标、成交结果的，采购
人应当暂停签订合同，已经签订合
同的，应当中止履行合同。”第
五十五条规定“供应商质疑、投诉
应当有明确的请求和必要的证明材
料。供应商投诉的事项不得超出已
质疑事项的范围。”
上述是《政府采购法实施条
例》有关质疑的规定，可以看出，
这些规定是对《政府采购法》相关
条文的细化和补充。
3.《政府采购质疑和投诉办
法》（财政部令第94号，以下简称
“94号令”）
2018年3月1日起施行的94号
令，是在《政府采购供应商投诉处
理办法》（财政部令第20号，以下
简称“20号令”）的基础上修订而
来，但20号令仅是对投诉的规定，
而94号令增加了第二章“质疑提出
与答复”。这一章是代理机构处理
质疑的重要法律依据。
代理机构处理质疑的主要内容
代理机构处理供应商质疑，重
点应从以下几方面着手：
1.确认代理机构是否有处理质
疑的权限
根据《政府采购法》的相关规
定，供应商既可以向采购人提出质
疑，也可以向代理机构提出质疑。
代理机构受采购人委托代理政府采
购项目，其是否有权利处理质疑，
重点是看采购人与代理机构签订的
《委托代理协议》中是否包含质疑
事项的处理。
2.接收质疑材料
在编制采购文件（包括招标文
件及其他采购方式的文件）时，需
要写明负责处理质疑的联系人、地
址等，可以要求供应商在法定质疑
期内一次性提出针对同一采购程序
环节的质疑。采购文件中最好提供
财政部的质疑函范本，并要求供应
商质疑时须按质疑函范本填写。
代理机构应当设专人（实践
中往往是项目负责人）接收质疑材
料。接收方式可以是供应商到代理
机构的现场送达，也可以是邮寄等
方式。代理机构应当保障接收质疑
千年等一回原唱是谁渠道畅通。
需要说明的是，代理机构不得
拒收供应商的质疑函，不得对供应
商的质疑不予答复。根据94号令第
提出质疑。
关于联合体如何提出质疑的问题，法律并未规定。94号令第九条规定，以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。该条虽未规定质疑应当由联合体所有供应商共同提出，但质疑时亦应参考该条。原因在于，联合体形式参加政府采购活动，实际上是不同的民事主体在合意的基础上共同作出投标、签订合同等意思表示，而后作出投标、签订合同等民事法律行为，因而质疑也应当是合意，共同作出质疑的意思表示并由各方共同提交质疑函。
第二，供应商是否在法定期限内提出质疑。
对可以质疑的采购文件提出质疑的，供应商应当在收到采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。
对采购过程提出质疑的，供应商应当在各采购程序环节结束之日起7个工作日内提出。
对中标或者成交结果提出质疑的，供应商应当在中标或者成交结果公告期限届满之日起7个工作日内提出。
第三，质疑函内容、签署是否符合法律规定。
根据94号令的规定，质疑函应当包括下列内容：供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及；质疑项目的名称、编号；具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求；事实依据；必要的法律依据；提出质疑的日期。财政
部公布了质疑函的范本，为防止质
疑函内容缺漏，采购代理机构可以
使用该范本。
需要注意的是，对上述内容的
审查，只是形式上的审查。即，只要
质疑函具备上述内容即可，不要求相
关内容必须准确。例如，因供应商填
写的法律依据不准确，代理机构不得
反复要求供应商进行修改。
除质疑函内容外，供应商为自
然人的，应当由本人签字；供应商为
法人或者其他组织的，应当由法定代
小孙浩表人、主要负责人，或者其授权代表
非诚勿扰李念哥哥签字或者盖章，并加盖公章。
第四，是否有其他证明材料。
供应商提出质疑，除应当提交
质疑函外，还可以提交其他必要的
证明材料，例如证明供应商资质过
期的证据等。代理机构需要确认供
应商是否提交这些证明材料。供应
商委托代理人提出质疑，应当提交
供应商签署的授权委托书。授权委
托书应当载明代理人的姓名或者名
称、代理事项、具体权限、期限和
相关事项。
若是现场接收质疑材料，代理
机构最好制作接收材料的清单，由
供应商的代理人签字确认，以免出
现争议。
（2）质疑材料不符合法律或招
标文件要求，代理机构需进行处理
第一，对无权提出质疑的供应
商的质疑，如未购买采购文件对采
购文件提出质疑，或者虽然购买采
购文件但未参与投标而对中标结果
提出质疑的，代理机构可以答复其
无权提出质疑。
第二，对未在法定期限内提出
质疑的，代理机构可以答复因其质
疑超出法定期限不予处理。
第三，对质疑函内容不符合
法律规定的，或者签署不符合规定
的，代理机构可以要求供应商补
正。需要注意的是，94号令并未规
定补正所需期限不计算在质疑处理
的期限内，故代理机构一定要保证
补正的期限也应包含在法律规定的7
个工作日的质疑处理期限内。
对以传真、形式提交
质疑函的，由于传真、均
不符合94号令要求的形式，还应要
求供应商提交质疑函的原件。对此
问题，可以在采购文件中说明，并
明确以供应商提供质疑函原件的时
间为提起质疑的时间。
4.区分不同情况，对质疑事项
进行处理
供应商的质疑，大致分为对
采购文件的质疑、对采购过程的质
疑、对评审过程及中标或者成交结
果的质疑。实践中，出现比较多的
是对采购文件的质疑和对评审过
程、中标或者成交结果的质疑。对
审查无误的质疑材料，代理机构需
要区分不同的情况分别进行处理：
（1）对采购文件的质疑的答复
采购文件通常包括资格预审文
件、招标文件、竞争性谈判文件、
询价文件、采购文件的澄清或者修
改文件等。供应商对采购文件的质
疑通常是认为采购文件存在不合理
的条件。
《政府采购法实施条例》第
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二十条规定了七种具体的不合理条件的表现情形，还规定了其他不合理条件的情形。财政部门有权根据实践中出现的具体情形判断是否属于其他不合理条件。
此外，《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）对妨碍公平竞争的做法进行了明确，如“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件”，采购文件“要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，或者要求设立分支机构”“设置或者变相设置供应商规模、成立年限等门槛”，采购文件的相关规定均属于不合理条件。
实践中，供应商质疑比较多的有资质、商务条件、技术指标、评审因素的设定和分值的设置等。
关于采购文件的合法性质疑的答复，代理机构需要注意以下问题：第一，编制采购文件时应保证采购文件的合法性。采购需求是采购人提出的，但采购人有时为了实现采购目的，会不自觉地提出一些不合理的要求。代理机构应当及时指出，并建议采购人修改。实践中，代理机构为了维持和采购人良好的合作关系，常常迁就采购人的不合理甚至违法的要求，最后可能会因采购文件存在不合理条件而受到行政处罚。
第二，由于采购需求是采购人提出的，采购人对采购文件的内
容比较清楚，因此，代理机构在答
复前最好先向采购人了解采购文件
相关内容制定的原因、背景。必要
时可以由采购人起草答复的内容。
若代理机构编制采购文件时已对采
购文件相对熟悉，可以先行起草答
复，再征求采购人的意见。
第三，对供应商的质疑事项要
有针对性地进行答复。
对于资质等资格条件的质疑，
由于这些均是法律的规定，代理机
构应当说明依据哪部法律的哪条规
定设置。对商务条件、技术指标的
质疑，代理机构应当结合采购项目
的具体特点和实际需要相适应或者
与合同履行相关的角度进行解释和
说明。对评审因素的设定应当与投
标人所提供货物服务的质量相关，
应从投标报价、技术或者服务水
平、履约能力、售后服务等进行解
释和说明；分值的设置应从采购需
求等方面进行解释和说明。质疑答
复尽量引用相关法律规定和招标文
件的规定。
质疑答复是化解政府采购争
议的有效方式，一份说理充分、有
理有据的质疑答复有可能使争议在
质疑阶段化解。但实践中，一些代
理机构只是笼统地回复采购文件合
法，没有任何解释和说明，不利于
说服质疑供应商，导致供应商不服
质疑答复继续投诉。并且，在进入
投诉阶段后，质疑答复就成为财政
部门判断代理机构编制采购文件是
否合法、是否有效答复质疑的证
据，这种答复由于没有证明力，代
理机构仍需重新进行解释和说明，
有可能使财政部门认为代理机构不
专业甚至故意操纵招标。
（2）对采购过程的质疑
采购过程包括采购文件的发
出、采购文件的澄清和修改、投
标、开标、评标、谈判、询价、发
布中标或者成交结果公告等。
对采购过程的质疑，代理机构
奔驰s600报价及图片应结合相关的证据，针对质疑事项
进行答复。
（3）对评审过程、中标或者
成交结果质疑
这是供应商最常见的质疑事
项。供应商认为自己报价低，产品
质量好，服务好，却没有中标，难
以接受这个结果，或者认为其他供
应商之间存在串通投标、拟中标或
者成交供应商提供虚假材料等。还
有一种情况是，认为拟中标或者成
交供应商不符合资格性、符合性要
求，技术指标不满足采购文件的要
求等，质疑函或者材料中有其他供
应商投标文件或者响应文件的内
容、投标材料等。
针对不同的质疑情况，代理机
构应作出不同的处理：
第一，认为评分不公平的处
理。若供应商针对评审过程、中标
或者成交结果提出质疑的，诸如应
扣分未扣分、不该扣分的扣了分之
类的问题，符合性审查的问题等，
根据94号令的规定，代理机构可以
组织原评标委员会或者竞争性谈判
小组、询价小组或者竞争性磋商小
组（以下简称“评审小组”）协助
答复质疑。在请原评标委员会协助
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处理质疑事项时，招标项目可能会涉及重新评审的问题。87号令第六十四条规定，投标人对分值汇总计算错误的、分项评分超出评分标准范围的、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的、经评标委员会认定评分畸高或者畸低的，采购人或者代理机构可以组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，应当报告本级财政部门。
第二，认为项目存在串通投标、供应商提供虚假材料等的处理。此类问题涉及招标文件、投标文件以外的材料，而代理机构没有财政部门的执法权，因而不能过度地进行调查，故需要质疑供应商提供相关证据材料。由于采购文件往往规定串通投标、供应商提供虚假材料等属于实质性不响应采购文件的
情形，因此这些问题应由原评标委员会或者评审小组评判。原评标委员会或者评审小组能够根据质疑供应商提供的证明材料作出认定的，需要根据认定的结果重新进行处理。若质疑供应商没有提供证明材料或者提供的证明材料不足以认定串通投标、供应商提供虚假材料成立的，应维持原评审结果。
第三，对于质疑函或者材料中有其他供应商投标文件或者响应文件的内容、投标材料等的处理。94号令第二十九条第四项规定“投诉人以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。”对
于质疑供应商不应得知其他供应商
投标文件或者响应文件内容的、在
中标或者成交结果公告前不应知道
评审结果等情形，财政部门应当驳
回投诉。虽然94号令未规定质疑阶
段可以驳回质疑，但法律规定的立
法原则和精神实际上是不鼓励以非
法手段、违背诚信原则获得信息、
取得证据进行“维权”的行为，故
质疑阶段亦可以考虑驳回质疑。因
为即使质疑供应商不服质疑答复，
投诉到财政部门，财政部门的处理
结果亦是驳回投诉。
在答复质疑时，代理机构需
要注意的问题是，应当根据评审结
果、对质疑事项的复核结果、采购
文件、相关供应商的投标文件或者
应答文件等进行答复。切忌不能自
己认定质疑事项是否成立再进行答
复，防止越俎代庖。法律规定评标
委员会或者评审小组是有权进行评
审的主体，代理机构只是受采购人
委托代理政府采购活动的主体，无
权对符合性审查、评分情况发表
意见。实践中，有的代理机构嫌
组织原评标委员会或者评审小组答
复质疑比较麻烦，干脆自己直接进
行答复；还有的代理机构答复意见
的措辞过于主观，给人的感觉是代
理机构对供应商的文件进行评审，
导致供应商对代理机构产生极大的
不满，转而向财政部门投诉代理机
构，激化了矛盾。
5.在法定期限内作出质疑答
复，并及时送达
代理机构应当在收到质疑函后
7个工作日内作出书面的质疑答复，
并将质疑答复通知质疑供应商和其
他有关供应商。
质疑答复应当包括下列内容：
（一）质疑供应商的姓名或者名
称；（二）收到质疑函的日期、质
疑项目名称及编号；（三）质疑事
项、质疑答复的具体内容、事实依
据和法律依据；（四）告知质疑供
应商依法投诉的权利；（五）质疑
答复人名称；（六）答复质疑的日
期。94号令对质疑答复内容要求比
较全面，代理机构可以自行制定质
疑答复的范本，以保证质疑答复格
式的一致性。
需要特别注意的是，代理机构
在答复质疑时，不能泄露其他供应商
的商业秘密，否则可能会造成侵权。
6.如何对政府采购项目作出
处理
代理机构对质疑事项作出答复
时，若认为供应商质疑不成立，或
者成立但未对中标、成交结果构成
影响的，继续开展采购活动。
若供应商质疑成立且影响或者
可能影响中标、成交结果的，需要
区分不同情况进行处理：
（1）对采购文件提出的质
疑，依法通过澄清或者修改可以继
续开展采购活动的，澄清或者修改
采购文件后继续开展采购活动；否
西蒙子则应当修改采购文件后重新开展采
购活动
根据《政府采购货物和服务
招标投标管理办法》（财政部令第
87号，以下简称“87号令”）第独生子女证办理
二十七条规定，采购人或者采购代
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