■ 中图分类号：TU984 ■ 文献标识码：A
■ DOI：10.12049/j.urp.2021h1013■ 文章编号：2096-3025（2021） 01/02-0108-09
作者信息
姚
月张洪剑刘亚茹广东省城乡规划设计研究院
政策研究部部长，城乡规划
工程师
广东省城乡规划设计研究院
城乡规划工程师
广东省城乡规划设计研究院
助理城乡规划工程师
姚月 张洪剑 刘亚茹
YAO Yue ；ZHANG Hongjian ；LIU Yaru
Research on the Legal System Construction of Urban and Rural Landscape Management and Control for High Quality Development: A Case Study of Guangdong
城乡景观风貌是由自然山水、历史遗迹、公共空间、建筑及街道界面
等要素共同构成的城乡形象，既包含自然景观，也包含人文景观。独具特、风景优美的城乡景观风貌，是城镇发展的重要资产，也是城乡可持续发展的必然要素。随着城镇建设的快速发展，城乡景观风貌保护与塑造面临诸多挑战，自然生态环境恶化、重物质轻人文、重城轻乡、同质化等问题凸显，但目前尚缺乏纲领性的制度设计来支撑城乡景观风貌的科学管控。本文以广东省为例，从组织架构、景观风貌修复、城乡风貌规划设计以及实施管理等方面，探索法制顶层设计，以期为城乡景观风貌的依法管控提供参考，从而促进人居环境美化，提升城乡建设品质。
高质量发展，城乡景观风貌，法律保障
Urban and rural landscape features are composed of natural landscape, historical relics, public space, architecture and street interface and other elements, including both natural landscape and human landscape. Unique and beautiful urban and rural landscape is an important asset of urban development and an inevitable
element of urban and rural sustainable development. With the rapid development of urban construction, the protection and shaping of urban and rural landscapes are faced with many challenges. The deterioration of the natural ecological environment, the emphasis on material and humanity, the emphasis on urban and rural areas, and homogeneity have become prominent. However, there is still a lack of programmatic institutional design. However, there is still a lack of programmatic system design to support the scientific management and control of urban and rural landscape. Taking G uangdong as an example, this paper explores the legal top-level design from the
摘要
关键词
Abstract
中国在经历了过去一段时间的快速城镇化后，经济和物质条件得到很大改善，同时，快速城镇化也对土壤、空气、水源、森林等自然资源造成了许多破坏，直接影响了原有特城乡景观风貌的延续和保护，“千城一面”成为目前我国多数地区的真实写照。近年来，中央城市工作会议、党的十九大报告以及国土空间规划改革等中共中央重要会议及政策文件，多次强调要加强风貌管控，突出地域特，留住城市“基因”。如今，我国正逐步由高速增长向高质量发展转型，提高城乡建设品质任重道远。如何通过强化制度设计来推动城乡景观风貌的改善与提升，是一个亟须解决的问题。
1 城乡景观风貌管控现状及存在的问题
1.1 风貌管控法规制度缺乏、机构缺失
自1990年以来，我国许多省、市如河北、山东、重庆、深圳、北京等，开始注重对城乡景观风貌的科学管控，也对规范编制及审批景观风貌规划或城市设计进行了相关探索，并研究制
定了一系列技术规范。2017年，住建
部颁布《城市设计管理办法》，指导
城市建设，但其仅属于国家部门规章；
且由于颁布时间早于规划体系的重构，
其对城市设计的编制管控要求，缺乏
与现行国土空间规划体系的有效衔接；
不仅如此，其管控范围也较局限于城
市地区，缺乏对乡村地区的统筹考虑。
广东于2013年颁布了《广东省城乡规
划条例》，提出了对城市设计的原则
性要求，但至今仍缺少与城乡景观风
貌管控直接相关的主干法。从机构设
置来看，目前住建部尚未设立城市设
计的专管司局，下属各省住建厅也并
未明确城市设计的专管处室。
1.2 城乡设计编制体系不明、传导不畅
过去，我国景观风貌相关规划主
要分属于城市规划和土地利用规划两
种体系，在城市规划区范围内的景观
风貌主要受前者管控，在乡村地区的
景观风貌主要受后者管控，这种“挂
空管控”的方式造成城乡之间的景观
风貌缺乏统筹协调。此外，城市地区
的城市设计内容与控制性详细规划内
容存在很大程度的重复或不一致，导
致城市设计的执行效力不足。例如珠
海某街区城市设计导则，一方面，其
内容涉及交通、道路剖面设计等，与
控规中的交通规划内容重复交叉，且
存在诸多不一致的管控要求；另一方
面，没有预设与建筑或工程设计的接
口，导致城市设计的空间表达难以转
化为规划管控的具体标准，不能作为
设计的依据，无法有效引导下一阶段
建筑或工程的设计。而在乡村地区，
由于规划缺乏景观设计理念与设计方
法，且缺乏对农房建筑形态、彩等
的统筹考虑，乡村风貌特并不突出。
1.3 相关规划审批标准不一、效力
不强
由于尚未有法律法规明确规定城
乡景观风貌规划或城市设计的审批管
理程序，其与国土空间规划、控制性
详细规划等法定规划内容脱节，同步
审批存在一定难度。比如目前广东省
各市根据自身情况设立相应的城市设
计审查机构，但并没有设置统一的报
aspects of organizational structure, landscape restoration, urban and rural landscape planning and design as well as implementation management, so as to provide reference for the legal control of urban and rural landscape, so as to promote the beautification of living environment and improve the quality of urban and rural construction.
high quality, urban & rural landscape, legal protection
Keywords
审标准和组织架构。且城市设计的修改程序较为随意，缺乏统一的标准规范，导致规划审查部门无法在具体建设项目中有效地对开发建设行为进行约束。
1.4 建设实施管控力度不足、良莠不齐
由于缺乏顶层设计和整体统筹，城乡景观风貌规划呈现出“开发一片、编制一片”的现象，规划设计先导性不强，城乡各片区之间的协调与衔接不畅。以土地出让为目的碎片化控规编制模式，导致其容易为地产开发所牵制，对景观风貌的管控与保障作用不足。以广东省惠州市双月湾为例，受开发时序不当、主体多元以及旅游建设后发性的影响，滨海地区风貌呈现出城乡风貌混杂、空间品质低下、公共
场所不足、城镇轮廓单一等问题。滨海地产建筑的彩与风格，以小区或开发单元为单位进行统一，缺少整体统筹和管控引导，导致滨海地区不同楼盘的建筑风格与彩差异较大，风貌不协调（图1）。
2 城乡景观风貌缺乏管控的原因剖析
总体来看，目前城乡景观风貌管控不力的主要原因在于，既缺少控制程序和控制手段上的工具理性，又缺少控制依据和控制内容上的价值理性，还缺少法律地位的行政理性，即存在工具理性、价值理性和行政理性的多重缺位，从而导致了管理工作的消极与被动。
2.1 缺乏工具理性：控制手段和控制程序的不足
在过去和现行的规划管理体系中，景观风貌管控的主要工具是控制性详细规划、地块设计条件以及各类实施细则与设计规范。这些规范，要么是“一刀切”式的笼统描述，要么是对各类设计情况的详细条文规定，同时在诸如容积率等地块指标的确定方法上往往缺少研究依据，导致在面对纷繁复杂的具体情况时规划管理和控制的被动性凸显。一方面，控制指标的确定缺乏研究依据，造成了控规
编制完成后仍出现大量的调整工作，消耗了很多社会资源；另一方面，即使建设主体按照控规要求深化设计，由于缺乏城市整体层面的风貌控制要求，缺乏对城市公共空间的关注，缺乏对本地块与周边
城市环境关联性的考虑，以及对引导性指标的考量与评判标准的不清晰，由无数相互孤立的开发建设活动所形成的城市空间环境，仍难以达到预期效果。
2.2 缺乏价值理性：可量化、可操作的价值标准和评价体系不足
目前，城市景观风貌管控缺乏科学、可量化的价值标准和评价体系。比如控制性详细规划的引导性指标（如建筑形式与体量、建筑风格、建筑彩和其他环境要求等），由于难以量化描述且缺乏必要的前提研究，多以“现代、后现代、简洁、体量不宜过大”等含糊的概念来描述，很难从中了解规划控制的真实意图；且由于这些引导性指标本身不具备强制性，
在缺乏必要的审议制度和监控
Fig.1 Mixed urban and rural features (a case study of Shuangyue Bay, Huizhou, Guangdong)资料来源：调研实拍
图1 城乡风貌混杂情况（以广东省惠州市双月湾为例）
机制的情况下，建设主体对其视而不见、管理部门也难以实际评判实施与否，控规引导性指标的目的落空。此外，城市设计成果包含大量有价值的信息，但仍然无法转化为规范性的管理语言，因此，城市设计的可操作性也就无从谈起。
2.3 缺乏行政理性：整体价值观难以贯彻落实到法律管控之中
城市设计要求属于土地出让的规划条件之一，但是大部分城市设计成果及城市设计导则的导控要求并未被纳入规划条件中；而且城市设计要求也未在土地挂牌公告信息中明确提
出，城市设计成果及导控要求得不到相应的法律保护及落实，这导致在项目开发过程中无法对城市设计的相关要求进行监督。城乡景观风貌的管控首先要加强制度设计，厘清国家和地方在政策、法规层
风管清洗面对城市设计的事权。基于制度经济学，对行政和法律制度进行合理构建，按规律协调公与私、私人与私人，以及不同体之间的关系，避免城市的品质被资本或权力所侵蚀，保证公共利益。其次需要明确城市设计管理的法理基础，慎重对待法定化。
3 城乡景观风貌管控的“他山之石”
青春期赵奕欢从国际和国内部分先进地区的发展经验来看，通过相关立法，将景观风貌的保护与塑造纳入法律管控，是解决特风貌缺失的有效手段。景观
风貌管控已经成为城市公共政策的载
体与公共管理的手段之一。西方发达
国家的景观风貌管控、城市设计在法
律地位、编制方法、新理论应用、管
理手段等方面都有比较成熟的经验，
演员朱妍已逐渐进入精细化管理阶段。
3.1 明确城乡景观风貌管控的法定地位
从文艺复兴时期的佛罗伦萨城市
谢娜多多建设，到英国的“城市公园运动”，
可以看出，城市美化运动是景观风貌
遭受破坏后社会发展向生态文明转型
的必然过程。同时，伴随着一系列促
进城乡景观风貌保护的公共政策的出
台[1]，如20世纪70年代，德国实施
城市风貌规划，在落实控制性详细规
划和修建性详细规划关于建设强度、
高度等控制要求的基础上，对街巷及
建筑立面细部提出更深入的控制要求，
进一步解决了传统规划对城市景观风
貌控制引导不足的问题[2]；20世纪90
年代，英国开展城市设计体系研究，
推动城市设计管理法制化[3]；1993年，
法国审议通过《风景园林法》，促进
微博评论不了城乡环境和历史景观的有效保护和改
善[4]；2004年，日本实施《景观法》，
从景观规划、协议、管理机构等方面，
有效管理和控制城乡风貌[5]。法国和
日本将景观风貌的公益性作为管理的
法理基础，强调景观风貌为全民“资
产”，并将风貌管控作为评价社会、
经济、文化建设的一个重要指标，从
而强化城市建设中景观风貌的管控。
从国内部分先进地区的发展经验
张翰的照片来看，浙江2018年出台了《城市景
观风貌条例》（以下简称《条例》），
开创了国内省级景观风貌立法管控的资料来源：笔者参考《浙江省城市景观风貌条例》《青岛市城市风貌保护条例》《威海市城市风貌保护条例》《成都市城市景观风貌保护条例》绘制
表1 部分国家或地区有关城乡景观风貌立法借鉴
Tab.1 Reference for legislation of urban and rural landscape
先河。《条例》规定了景观风貌规划设计、实施监管、保障措施等相关内容，创建了较为完备的景观风貌法制制度。在城市层面，我国目前有三个城市探索出台了市级风貌条例，分别是青岛、威海、成都，它们从空间规划、自然和人文风貌保护等方面入手，为厘清管控要素和出台分级分类、因地制宜、刚弹相济的管控机制，提供了有益经验（表1）。
3.2 城市设计编制内容完善、可实施性强
在城市设计编制方面，国内外先进地区通过编制城市设计导则，来指导城市设计方案。例如在美国，城
市设计导则属于区划法的一部分，编制内容涵盖了制度性内容和绩效性内容，保证了城市设计实施的刚性和弹性相结合。一般来说，区划法的文本内容包括以下四个方面：地段的设计要求（如地块的最小面积和面宽、后退红线距离、容积率、停车位数量与位置、招牌大小等），建筑物的设计要求（如限制高度与层数、建筑面积、建筑占地面积等），允许的建筑用途，以及审批程序（如何判定建筑项目是否符合区划法的要求，以及必要的申诉程序等）。区划一旦由立法机构通过后，就会形成相应法令，必须严格执行。美国通过设计审查制度将不同层次的城市设计导则、多部门区域性
的控制指引等纳入区划控制，积极引
导形成高品质的城市景观风貌。中国香港则通过制定一套灵活、持续的城市设计工作指引，指导项目地块的设计，其中，订明的条款包括建筑物的设计、坐向、高度、住所类型、美化环境项目等，同时赋予其一定程度的弹性，让创新的意念和计划有机会落实，从而创造与天然环境融合互补的优质环境。
3.3 规划设计与实施管理层层衔接
在实施管理方面，国外非常注重城市设计实施与城市规划、建筑设计的前后衔接关系。例如在美国，区划法保障了城市设计按照城市规划的意图来实施。审批程序将城市设计成果的应用制度化，促进城市设计与建筑
设计良好地衔接。加拿大多伦多在21世纪初就在官方的法定规划中，强调了局部城市设计（次级规划）和城市设计导则的重要作用，明确《城市设计导则》是对开发申请进行审核和批准的重要依据。与此同时，国内一些地区也对城市设计的落地实施进行了一系列探索，如深圳借鉴中国香港、新加坡市的经验，建立了“总体规划+法定图则+详细蓝图”的管控模式，通过空间控制图则，将城市设计要求纳入项目和规划管理程序中，实现了设计意图和规划管理之间的有效传递，代表性的实践成果有前海深港现代服务业合作区、深圳湾超级总部基地、后海中心区和留仙洞总部基地等。
Fig.2 Thoughts on legislative reform of urban and rural landscape in Guangdong province 资料来源：笔者自绘
图2 广东省城乡景观风貌立法改革思路
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