国务院发展研究中⼼刘勇
北京信息科技⼤学李仙
摘要：全⾯系统地回顾和总结了新中国建国以来中国城镇化的历程、取得的成就和⾯临的问题；深⼊探讨了中国城镇化未来发展的⼏个趋势，如继续保持快速增长，中⼩城市成为主⼒军和中西部成为主战场；全⾯分析了新型城镇化的基本内涵，如建⽴满⾜⾼度城镇化⽔平要求的完善的城镇体系、重点发展100—200万⼈⼝的中间规模城市、以城市为主要的⼈⼝集中⽅式、集约化和紧凑型城镇建设模式等；系统地提出了促进新型城镇化健康发展的若⼲政策建议，如改变现⾏的城乡治理模式、改变现⾏的开发区设置模式、重新启动正常的设市进程、建⽴和完善相关政策体系等。
关键词：中国城镇化、发展历程、战略构想
8字党的18⼤突出地提出了积极稳妥地推进城镇化发展进程的战略任务，其内在逻辑在于有效解决我国经济结构中出现的内外关系失衡的最⼤问题，通过实施城镇化战略，有效扩⼤内需，确保我国经济继续保持长期稳定快速发展的良好态势。改⾰开放以来，我国经济发展取得巨⼤成就，形成了积极参与全球化进程、充分融⼊国际分⼯体系的外向型开放式经济体系，国民经济对外依存度不断提⾼。这⼀⽅⾯有效地
促进了我国经济前所未有的长达30多年的⾼速增长，另⼀⽅⾯也带来了后续增长乏⼒、受国际经济形势影响⼤等问题，也就是内外关系失衡问题。事实上，对⼀个发展中的⼤国⽽⾔，保持经济长期稳定快速增长必然要求外需和内需都能发挥应有的作⽤，做到双轮驱动，通过内外需求互补稳定总需求⽔平才能达到上述⽬的。当前，在越来越严峻的世界经济形势下，在把“稳增长”放在更加重要位⼦的宏观政策的要求下，迫切需要将扩⼤内需放在更加重要的关键的位⼦上。⼈们普遍认为，在所有的扩⼤内需的措施中推进城镇化发展进程最具促进经济增长的潜⼒和动⼒，因此进⼀步加速城镇化进程具有⼗分重要的现实意义。众所周知，我国经济社会发展已经进⼊了⼯业化城镇化快速发展的中期阶段，加快城镇化进程是确保未来我国经济社会全⾯、协调和可持续发展的⼀个关键措施和有⼒抓⼿：⼀是有利于扩⼤内需，确保我国经济继续保持快速增长势头；⼆是有利于加快发展⽅式转变，促进经济结构和布局优化调整；三是有利于改善民⽣，⼤规模普遍提⾼⼈民⽣活⽔平，促进城市⽂明的普及、⼈⼝素质的提⾼社会和谐进步；四是有利于促进⼈与⾃然的和谐发展，促进资源集约⾼效利⽤，减少对⽣态环境的不利影响，确保⽣态环境的可持续发展。总之，加快城镇化进程是解决我国经济社会发展和⽣态环境保护⾯临的⼀系列近期和中长期问题的基本⼿段和灵丹妙药，实现70%以上的⾼度城镇化⽔平也是全⾯建设⼩康社会和基本实现现代化的重要标志之⼀。
⼀、中国城镇化发展的历史进程、成就和问题
新中国成⽴60多年以来，我国城镇化发展经历了三个阶段，取得了较⼤的成就（⽂献1）。
（⼀）中国城镇化发展的三个阶段
元素周期表口诀从总体上看，我国城镇化进程呈现`出不断加快发展的基本态势，当然也有过不少和不⼩的挫折，⼤体上经历了以下三个时段。
1．新中国建⽴到改⾰开放前我国城镇化发展阶段。建国初城镇化⽔平只有10.64%，经历了三年恢复和“⼀五”时期平稳发展、⼤起⼤落的“⼤跃进”与调整时期、以及⽂⾰“三线”建设的停滞发展等阶段，到1978年29年我国城镇化⽔平只提⾼到17.92％，年均增加只有0.25个百分点，仅为60年平均值的三分之⼀；设市城市由132个增⾄193个，仅增加61个。这与我国选择的重化⼯业化道路、户籍制度的建⽴以及城镇化⽔平起点低等因素有关。这⼀时期重点建设城市，“⼀五”时期除北京外有⼯业建设重点城市如太原、包头、西安、武汉、⼤同、成都和洛阳等7座，重点扩建城市如鞍⼭、沈阳、吉林、长春、哈尔滨等20多座，局部扩建城市如南京、济南、杭州、昆明、唐⼭等15座左右；“三线”建设时期有⼗偃、成都、兰州、宝鸡、西宁、汉中等（⽂献1）。
成都、兰州、宝鸡、西宁、汉中等（⽂献1）。
3．城镇布局⽇趋合理，⼈均建设⽤地远低于世界平均⽔平。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“⼤分散、⼩集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源条件基本相协调的“东密、中散、西稀”
的总体态势。从微观看，中⼼城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次⽇益显现。2008年我国建设⽤地达33.07万平⽅公⾥，占全国⾯积的⽐重达3.4%，⼈均建设⽤地只有249.0平⽅⽶，远低于世界平均⽔平，表明我国建设⽤地是⽐较集约的（建设⽤地每平⽅公⾥⼈⼝达4016⼈）。
4．城镇建设成效明显，有效扩⼤了城镇⼈⼝容量、促进了城镇现代化⽔平。城镇建设成效明显，城市建成区⾯积扩⼤，住房条件改善，城市交通、供⽔、热电、绿化、环境卫⽣、电信等基础设施体系不断完善，扩⼤了城镇⼈⼝容量，提⾼了城镇现代化⽔平。2010年我国城市建成区⾯积达4.1万平⽅公⾥，⽐1981年增加了3.4万平⽅公⾥；城市⼈均住房建筑⾯积达27.1平⽅⽶，⽐1978年增加了20.4平⽅⽶；城市⽤⽔普及率达93.8%，城市燃⽓普及率87.4%，分别⽐1981年增加了40.1个百分点和75.8个百分点，每万⼈拥有公共交通车辆10.2标台，⽐1986年增加了7.7标台。
（三）⾯临的主要问题
⼀是城镇化⽔平不⾼、质量较差。虽然我国城镇化⽔平与经济发展⽔平基本适应，但与⼯业化⽔平相⽐则明显滞后，与世界发达国家相⽐距离仍然⼗分明显；更为严重的是，由于城镇⼤量农民⼯难以落户，使我国城镇化质量不⾼，实际城镇化⽔平还很低，据统计，2011年我国按户籍⼈⼝计算的城镇化⽔平仅为31.7%，⽐公布数低19.6个百分点。另外，我国城镇化质量不⾼还突出表现在“城中村”、⼯矿棚户区和⼩城镇破败等⽅⾯。其中，各城市中⼤量存在的“城中村”现象被认为是中国式的“贫民窟”，反
映了我国城市发展模式粗放、可持续性差，表明我国城镇化进程在城市规划的刚性上、城市规划的执⾏⼒度上、以及城市建设管理上等⽅⾯都存在很多问题。⼯矿棚户区是计划经济时期“先⽣产、后⽣活”的产物，在改⾰开放的年代，由于种种原因，这些地区发展晚了⼀拍半拍，致使问题遗留下来。⾄于⼩城镇破败问题，主要与发展阶段有关，城镇化早期⼀般都注重⼤中城市的发展，对⼩城镇发展重视不够，我国虽然很早就提出了“⼩城镇、⼤战略”的思路，并且也重点突出了⼩城镇的设置⼯作，但毕竟经济实⼒和发展阶段未到，因此许多⼩城镇基础设施差，城镇功能弱，城镇建设质量不⾼（⽂献12）。
⼆是城镇规模结构不合理。主要问题是“⼤的太⼤、⼩的太⼩、缺乏中间环节”，⼤城镇对外辐射能⼒还⽐较弱。中国不乏500万⼈，乃⾄上千万⼈⼝的超⼤规模城市，这些城市都已经⾯临着严重 “城市病”的困扰；⽽众多的建制镇和集镇规模太⼩，不具备独⽴和“棘轮”式发展所需要的所谓“门槛”⼈⼝规模，显⽰出破败的态势；中间规模的城镇数量严重缺乏，⼈⼝从农村向城市转移缺乏所需要的选择和过度环节。⼤城镇对外辐射能⼒还⽐较弱是因为⼤城市⼈⼝⽐重仍然偏低。与国际普遍规律相⽐，我国⼤中城市特别是⼤型城市集中的⼈⼝⽐例明显偏低。以100万及以上规模城市的⼈⼝占全部城市⼈⼝的⽐重来看，2005年中国⼤城市⼈⼝的⽐重不仅低于美国、英国和法国等发达国家的⽔平，⽽且也低于巴西、
城市⼈⼝的⽐重来看，2005年中国⼤城市⼈⼝的⽐重不仅低于美国、英国和法国等发达国家的⽔平，
⽽且也低于巴西、墨西哥和阿根廷等国家的⽔平（不过，⽬前国家有关部门正在准备调整城镇⼈⼝规模标准，这有可能在⼀定的程度上改变这个结论）。城镇发展刚刚起步，城镇之间联系交往程度还不⾼，城镇聚集程度还较低，⼈⼝总规模还⽐较⼩，⼈⼝吸纳能⼒还不强。⽬前，我国城镇⼀般都还处于⼈⼝和产业的集聚阶段，对外辐射能⼒还⽐较差，郊区化和分散化的趋势虽然也存在（如产业和⼈⼝转移等），但还不⼗分明显。
三是城镇宏观区域布局和城镇内部空间布局存在不少问题。主要表现在城乡数⽬结构不合理、实体城镇空间范围模糊等⽅⾯。在城镇的宏观区域布局上表现为城市数⽬太少、乡村数量太多、建制镇规模太⼩，难以形成⾼效的城镇空间布局。据统计，2010年我国城市数⽬只有657座，⽽乡镇数为3.3270万个，⾏政村达56.35万个，⾃然村更多达272.98万个，⼤城市和城镇还不能覆盖全部国⼟。在城市范围和功能分区上表现为模糊和混乱，致使城市盲⽬外扩，摊⼤饼，成为诸多“城市病”现象发⽣的重要原因之⼀。
四是城乡差距调控不⼒。城乡差距扩⼤，关系不顺，城乡“⼆元结构”依然突出。居民点基础设施、基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及城乡⼈⼝，城乡没有形成良性互动的格局，城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖⼟地的农业⼈⼝。城镇化过程中，在征地、拆迁、旧城改造等⽅⾯存在有法不依、执法不严、⼯作⽅法简单粗暴等问题，造成了⼀些社会⽭盾，影响了社会稳定（⽂献13）。
五是城乡⽣态环境建设问题多。城市向农村转嫁环境污染，农村向城市提供有害⾷品等问题时有发⽣。尤其“城中村”往往成为城市环境卫⽣的死⾓和隐患，不仅影响市容，⽽且更严重的是可能会对整个城市卫⽣带来很⼤的威胁，可能成为城市流⾏病的发源地。
⼆、中国城镇化发展基本趋势
未来20年我国城镇化将仍然处在快速发展时期，城市的数量、城镇⾯积、城镇⼈⼝以及城镇建设都还将有较⼤的发展。由于中国⼈多、地少、资源环境约束⼤的特殊国情，⾛出⼀条充分发挥后发优势的、具有中国特⾊新型城镇化道路是必然的选择，这条道路的基本趋势表现在以下⽅⾯（⽂献16）。
（⼀）中国城镇化将继续保持快速发展态势
幼儿园招生简章理论和经验都表明， 30%—70%之间是城镇化发展最快的阶段，50%左右是城镇化速度的峰值点。据此，可以把城镇化快速发展时期再细分为两个阶段：30%—50%为快速发展前期阶段，表现为快速加速增长态势；50%-70%为快速发展后期阶段，表现为快速减速增长态势。因此，未来20年我国城镇化将继续处于快速发展阶段，但增长速度将不断趋缓，并逐步接近拐点；估计中国城镇化将在2030年左右接近拐点，拐点范围在65%—75%之间；未来我国城镇化的⽬标是，争取在20年内完成城市化的历史任务，在赶上并超过世界城市化平均⽔平的基础上，实现⾼质量现代化城镇建设⽬标。
根据城镇化发展阶段和⽬标，选择中偏下的⽅案对未来20年我国城镇化进程作如下预测：到2030年我国城镇化⽔平，按每年提⾼0.8个百分点的速度提⾼，将从2009年的46.59%提⾼到63.52%（世界银⾏预测的是2030年中国城镇化⽔平将达到68%，OECD的预测是到2025年中国城镇化⽔平将达到66%，这些预测都显得⽐较乐观）。分阶段预测为：从2009年到2020年为实现全⾯⼩康社会阶段，我国城镇化⽔平将每年提⾼0.9个百分点，2020年将达到56.43%左右；从2021年到2030年为实现更加宽裕社会阶段，我国城镇化每年提⾼0.7个百分点，2030年城镇化⽔平同总体预测；2050年城镇化进⼀步完善和提⾼阶段（见表5）。
众多（城乡聚落中城镇聚落⽐重⾼）、⼤中⼩和⼩城镇结构合理（基本上是1：10：100：1000的⾦
字塔结构），空间分布均衡（能有效地辐射整个国⼟⾯积），形成了以⼈类城镇聚落为中⼼完整的区域经济社会发展体系。事实上，城镇体系建设是百年⼤计，未来中国的⾼度城市化，⾸先就需要这样的顶层设计，建⽴完善的城镇体系，明确城镇化和城镇建设的总体⽅向和⽬标。⼀个体系健全、结构合理、布局均衡、⼤中⼩与⼩城镇协调发展的完善的城镇体系，对促进我国⼯业化健康发展，国⼟资源的⾼效利⽤和开发、以及⽣态环境建设将具有举⾜轻重的长远的作⽤，可以有效地促进城镇化和城镇建设与经济社会发展、国⼟开发和⽣态环境之间共同、协调和可持续地发展。
于湉富二代⽬前，我国城镇体系的空间框架基本拉开，初步形成了“657+20000（城市和建制镇）”的布局框架，⼤体上是符合“⼤分散、⼩集中”的城镇布局原则。但与建⽴满⾜⾼度城市化⽔平要求的完善的城镇体系完善城镇体系的要求相⽐，尚有很⼤的距离，具体说来，城镇以及整体城镇的集合还没有完全成为区域经济的中⼼，表现在城市数量太少、城市⼈⼝⽐重还⽐较低、农业的⽐重还⽐较⾼、城镇结构还不健全、以及城市功能尚没有覆盖全国国⼟等等。许多研究分析表明，在我国仅靠这655座成市，特别是其中300多座地级市，是难以或⽆法满⾜⼯业化和城镇化发展的要求的，必须在坚持⼤⼒发展地级市的基础上，积极发展近3000多个县地域的县城，才能有效地解决我国⼯业化和城镇化对城市数量和空间范围的合理要求。
按照顶层设计的要求，未来我国⾼度城市化⽔平条件下的完善的城镇体系将为如下总体格局：⾸先，城镇化⽔平将达70%以上，城镇⼈⼝达10.5亿⼈（按最新的中国⼈⼝⾼峰15亿⼈计算），按农村达到
现代化所需⼈⼝，中国城镇化⽔平应当达到80%左右，城镇⼈⼝12亿⼈，农村⼈⼝则保持3亿⼈。其次，逐步形成⼀个“2000+18000（城市与建制镇）” 的城镇体系，其中⼤城市（城市⼈⼝⼤于500万⼈以上的城市，按整个设市地区和上述发达国家城镇规模结构适当调整计算，下同）35座左右，中等规模城市（城市⼈⼝在500-100万之间的城市）200座左右，⼩城市（城市⼈⼝在100-20万之间的城市）1800座左右。第三，具体的城镇布局和城镇⼈⼝分布如下：以现有31个省会城市和沿海⼤型港⼝城市（也就是统计年鉴中所列的35个城市）为基础，将这些城市都建设成城市⼈⼝达500万⼈左右的⼤城市，可容纳1.7亿城市⼈⼝；以现有300多个地级市和地区⾏署镇为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市⼈⼝达100万⼈左右的城市，可容纳3.0亿城市⼈⼝；以现有的2000多个县级市和县城为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市⼈⼝达20万⼈左右的城市，可容纳4.0亿城市⼈⼝；剩下的建制镇城市⼈⼝要达到1万⼈左右，可以容纳1.8亿左右的城镇⼈⼝。由此形
成“2000+18000（城市和建制镇）”的城镇体系，能基本满⾜我国⾼度城镇化、集约城镇化的要求（⽂献12）。
莒县一中录取分数线>河北高考考几天（⼆）重点发展100—200万⼈⼝的中间规模城市
与发达国家相⽐，我国城镇体系的⼀个突出问题是位于中间层次的城市数⽬和⼈⼝都⽐较少，中间层次的城市功能不
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