科技管理研究
Science and Technology Management Research
2020年第22期2020No.22 doi：10.3969/j.issn.l000-7695.2020.22.006
张龙鹏，刘俊杰.
(电子科技大学公共管理学院，四川成都611731)
摘要：基于政策主体、工具与目标的分析框架，比较研究粤港澳大湾区2010年及以后颁布的战略性新兴产业政策。
研究发现：广东产业政策主要由广东省政府颁布同时强调与港澳合作，香港产业政策主要由粤港两地政府共同颁布，澳门产业政策主委由澳门特区政府颁布且与粵港合作程度较低；粤港澳三地随着战略性新兴产业发展阶段的变化不断适时调整产业政策工具的使用，但均强调环境型工具的使用；粤港澳三地在宏观层面上的产业政策战略目标较为一致，但在微观层面上呈现地方差异性。基于政策文本分析，明确粤港澳大湾区战略性新兴产业政策存在政策工具和目标关联模糊、产业补贴存在弱化市场机制的风险、
产业政策导向的资源配置不均、产业政策与配套政策缺乏联动等主要问题，并根据问题导向，从政策工具的选择使用、政策体制的适应调整以及产业政策的协同性维度提出相应的优化建议。
关键词：粤港澳大湾区；战略性新兴产业；产业政策
中图分类号：F420;G301文献标志码：A文章编号：1000-7695(2020)22-0039-09 Comparative Study on the Policy of Strategic Emerging Industries in
Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area
Zhang Longpeng,Liu Junjie
(School of Public Affairs and Administration,University of Electronic Science and Technology of China,
郑爽发火Chengdu611731,China)
Abstract:Based on the analysis framework of policy subjects,tools and objectives,this paper makes a comparative study on the policy of strategic emerging industry promulgated by the Guangdong—Hong Kong—Macao Greater Bay Area(GBA)in2010and beyond.The study finds that Guangdong's in
dustrial policy is mainly promulgated by the Guangdong Provincial Government and emphasizes cooperation with Hong Kong and Macao,Hong Kong's industrial policy is mainly promulgated joindy by the Guangdong and Hong Kong governments,while Macao's industrial poEcy is mainly promulgated by Macao SAR Government and has low cooperation with Guangdong and Hong Kong;the three places of Guangdong,Hong Kong and Macao constantly adjust the use of industrial policy tools with the change of the development stage of strategic emerging industries,but all emphasize the use of environmental tools;the strategic objectives of industrial policy in GBA are consistent at macro level,but local differences are presented at micro level.
Based on the analysis of the policy text,the paper makes clear the main problems of the policy tools and objectives of the strategic emerging industry policy of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area,the risk of weakening the market mechanism of industrial subsidy,the uneven allocation of resources guided by industrial policy,and the lack of linkage between industrial policy and supporting policy,and according to the problem—oriented,the corresponding optimization suggestions are put forward from the selection and use of policy tools,the adaptation and adjustment of policy system and the synergy dimension of industrial policy.
Key words:Guangdong—H ong Kong—Macao Greater Bay Area;strategic emerging industries;indust
rial policy
粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)是由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、
佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆9市组成的城市。推进粤港澳大湾区建设是我国形成全面开放新格局的重要举措，也是在“一国两制”体制下
作出的新探索。2019年中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，该规划纲要成为指导粤港澳大湾区合作发展的纲领性文件，要求构建具
收稿日期：2019-12-11，修回日期:2020-04-10
基金项目：中国工程院重大咨询研究项目“粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展战略研究"(2019-ZD-001)
40张龙鹏等：粤港澳大湾区战略性新兴产业政策比较研究
有国际竞争力的现代产业体系，积极培育壮大战略性新兴产业。但粤港澳大湾区战略性新兴产业的协同发展因三地政治、经济、社会等因素形成的地区
壁垒而受到延缓，主要表现在3个方面：首先，三地政策体系存在较大差异，进而影响大湾区战略性新兴产业发展的战略目标导向，不利于大湾区战略性新兴产业构建政策协同体系；其次，大湾区战略性新兴产业在国家规划引导下集聚了大量的劳动力、资本、技术以及生产原材料等，但地方壁垒严重影响产业要素的自由流通；最后，大湾区各地方的产业政策多以完善地方产业结构为出发点，尚未基于大湾区全局层面考虑整体完善性的产业政策体系，不利于大湾区产业结构的转型刃•级。总而言之，“一国两制”下的经济结构及地缘性的资源配置等问题的存在，对大湾区培育战略性新兴产业集、增强经济发展新动能造成了一定障碍。为进一步推动粤港澳大湾区战略性新兴产业发展，导向性的产业政策将起到至关重要的作用。战略性新兴产业的发展需要营造适应的外部环境，其中政策环境的改善最为关键。粤港澳大湾区的经济要素集聚过程，实质也是大湾区的产业转型发展过程，其发展是长期动态变化的过程，因而产业政策必然是一个不断试错和动态调整的过程。粤港澳大湾区的战略性新兴产业发展仍处于初期阶段，现代产业体系初具雏形，随着大湾区产业转型升级，需要构建匹配性的产业政策体系。因此，深入研究粤港澳大湾区的战略性新兴产业政策，对推动区域性新兴产业高质量发展具有重要的现实意义。
1文献综述
粤港澳大湾区是我国重要的经济增长区域，大湾区产业发展对我国经济增长有着极为重要的影响。《粤港澳大湾区发展规划纲要》岀台前后，有关粤港澳大湾区的研究不断丰富和深化，已有文献呈现
如下主要研究特征：
第一，理论研究主要关注大湾区的政治体制机制建设对产业发展的影响。当前探讨政治体制机制建设对大湾区产业的影响主要以理论研究为主，大湾区产业的发展需要实现跨境区域合作、生产要素自由流通等条件，即需克服跨社会制度、跨法律体系、跨行政等级的复杂性，对大湾区现有政策制度体系提岀了适应性调整的需求⑴。学者们一方面重点探讨大湾区的区域合作制度创新匕-3］，另一方面为区域合作机制的选择提供了丰富的理论研究［4-5］。但现有关于大湾区制度机制创新的文献研究中主要提及“产业”概念，而“战略性新兴产业”的概念则较少被提及。
第二，实证研究方面重点探讨了大湾区产业发展的基本现状。产业结构分布、产业协同程度与大湾区的产业发展有着深刻联系。总体上，区域产业结构分布合理及城市间产业分工协作对大湾区产业发展有促进作用。但研究证明，一方面大湾区现有产业结构较不合理，•产业趋同形象严重；另一方面大湾区产业协同程度仍处于较低水平®7］。针对大湾区产业发展存在的问题，多数学者从产业协同机制创新、增加财政扶持、拓宽融资形式、提高区域城市网络的整体经济联系等角度探讨改善措施&⑹，但较少有学者基于大湾区战略性新兴产业政策分析的角度探索发展路径，缺乏宏观层面的政策分析。
从已有文献来看，学者们从产业发展、区域合作、制度构建、贸易、教育等方面探讨了如何推动粤港澳大湾区的协同发展，但从战略性新兴产业政策层面展开研究的文献仍十分缺乏；虽然也有文献基于
我国某些新兴产业的产业政策展开了研究与探讨，能够为大湾区产业政策的设计提供有益的启示，但与基于全国层面与其他区域层面的研究不同的是，粤港澳大湾区有着不同的制度体系，我们需要在“一个国家、两种制度、三个关区”的背景下重新审视和分析大湾区的战略性新兴产业政策。基于上述分析，本研究以粤港澳大湾区战略性新兴产业为研究主体，探索宏观政策体系对其发展现状的影响；并通过对大湾区的战略性新兴产业政策进行系统性梳理研究，以弥补现有研究的不足，以期为推动大湾区的战略性新兴产业发展提供政策参考。
2研究设计
2.1研究方法
政策主体、工具与目标是政府设计、选择、运用与评估政策时考量的重要因素。在研究方法上，本研究也遵循“政策主体一政策目标一政策工具”的研究结构。政策主体是政策的颁布者与推动者。政策颁布是政府主体行为的重要表现，政策颁布数量能反映出政府对相关领域发展的重视程度。政策工具作为政府选择、确定战略性新兴产业管理和服务的公共政策方案，是政策主体实现其最终政策目标的重要途径。李健等认为政策工具是被决策者和政策实施者所采用，或从潜在意义上说可能被采用，进而实现单一或者多个政策目标的手段。虽然现有文献对政策工具的分类进行了丰富与深入的研究，如McDonnell等［⑵根据工具所要获得的目标将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变化型四大类，Magro等〔⑶则根据创新政策体系
张龙鹏簣』港澳大遡迪覺准新兴产业政策比较研究41
的复杂性特征将政策工具划分为系统建设型及信息交流型，Hoppmann等［⑷将政策工具划分为直接干预型和间接影响型政策工具，但对于政策工具的分类仍主要参照Rothwell等［”］的供给型、需求型和环境型划分标准。本文在张秀妮［叩研究提出的政策工具分类标准的基础上，参照王世英〔171对供给型、需求型与环境型政策工具的具体释义，重新界定供给型、需求型、环境型3类政策工具的内容及范围：供给型政策工具主要包括基础建设、资金投入、人才培养、公共服务、教育培训、信息支持等，以政府导向作用为主，对新兴产业发展提供了强大、有效的动力；需求型政策工具主要涵盖政府采购、服务外包、海外机构、贸易管制等内容，政府主导性程度较低，通过引入市场机制间接策动新兴产业发展；环境型政策工具主要包括财务金融、税收优惠、策略性措施、法规管制等，政府宏观调控占主导，直接策动新兴产业的有序发展。此外，本文在梳理粤港澳大湾区新兴产业政策过程中，发现有些复合型文件或是总体规划涵盖了多类政策工具，因此本文增加组合型这一类政策工具，以助于更好地分析政策文本。就大湾区战略性新兴产业政策的目标而言，无论是国家层面还是地方层面，均是希望通过政策工具的有效使用推动大湾区战略性新兴产业发展，促经济转型升级，培育经济发展新动能。综上所述，本研究的分析框架如图1所示。
政策主体
手段
政策工具
结果
供给型政策工具w—
—>需求型政策工具'W_____>环境型政策工具111
基础资金人才公共
~1
技术
1
政府贸易用户
1
应用
1
目标税收策略性
1
法规设施投入'培养服务支持采购管制补贴示范规划优惠措施管制
政策目标组合型政策工具
.促进粤港澳大湾区战略性新兴产业结构优化升级
图1粤港澳大湾区战略性新兴产业政策体系分析框架
2.2数据来源
战略性新兴产业是指以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业⑻。2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车七大产业作为战略性新兴产业〔18哦粤港澳大湾区发展规划纲
要》也明确，大湾区将依托香港、澳门、广州、深圳等•中心城市的科研资源优势和高新技术产业基础，培育壮大上述战略性新兴产业，增强经济发展新动能。因此，本研究将依据以上7个战略性新兴产业，分类比较研究粤港澳大湾区战略性新兴产业政策取向与差异，并提出优化战略性新兴产业政策的建议。为保证研究的代表性与有效性，本研究基于粤港澳三地的政府，以“新兴产业”“战略性新兴产业”“新一代信息技术”“新材料”等为关键词进行搜索，通过对比内容相关性程度和排除重复文件，最终共搜集到2010—2019年间大湾区战略性
42瑟胆簣』進澳大湾区战略性新兴产业政策比较研究
新兴产业相关政策文本85份，其中香港20份、澳门17份、广东48份。粤港澳三地的新兴产业政策都是在国家最高纲领下制定的地方适应性政策，但由于粤港澳的城市功能定位、产业结构差异性，各地出台的战略性新兴产业政策有较为显著地缘性特征，差异主要表现在政策主体、政策工具、政策目标方面。
3粤港澳三地战略性新兴产业政策的实证比较
3.1政策主体
黄芪种植广东战略性新兴产业政策主体以广东省人民政府为主，在国务院《粤港澳大湾区发展规划纲要》统领下，省政府进行统筹安排，各领域、部门进行
跨部门的沟通与合作，如广东省《2018年关于组织申报“第三代半导体材料与器件”重大科技专项项目》的通知是由广东省经済和信息化委、广东省财政厅、.中国保监会、财政部广东监管局共同颁布的政策文件。香港战略性新兴产业政策主体较为多元化，部分战略性新兴产业受国务院政策的直接影响，如2019年3月国家出台的《财政部科技部工业和信息化部发展改革委关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》对香港的新能源汽车产业影响较深；政策类型多为合作性协议，其中以粤港政策协同最为显著，如2016年香港特区政府和广东省人民政府签订的《关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》。因此，香港战略性新兴产业政策主体以国务院为主，或香港特区政
府与广东省人民政府、澳门特区政府共同颁布。澳门战略性新兴产业政策主体以澳门特区政府为主，具体产业领域则与企业达成合作协议，如2017年8月澳门特区政府与阿里巴巴集团达成《构建智慧城市战略合作框架协议》，以推进政府专有云计算中心及应用大数据技术项目的建设，加快澳门智慧城市基础设施建设的发展步伐。
通过对大湾区战略性新兴产业政策主体进行梳理发现，三者的主体行为差异较为显著：广东战略性新兴产业政策为省政府、市区级政府层层递推落实，不仅如此，还强调要求与港澳地区政府政策协同。•随着改革开放的不断深入，《珠江三角洲地区
改革发展规划纲要（2008—2020年）》《关于建立更紧密经贸关系的安排》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等制度性文件的落地，也为粤港澳三地战略性新兴产业合作奠定基础。香港战略性新兴产业政策主体为香港和广东两地政府，香港已出台的战略性新兴产业政策多以与广东省的合作性政策为主，强调进一步深化与珠三角地区城市的产业合作交流，联合打造一批产业链完善、具有国际竞争力的战略性新兴产业集，增强经济发展新动能。澳门战略性新兴产业政策主体为澳门特区政府，政策的发布者和推动者以当地政府为首，政府围绕国家对大湾区建设总方针，致力于建设世界旅游休闲中心，而在战略性新兴产业制定层面上与香港、广东两地政府的合作度相对较低。
3.2政策工具
以2017年《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》、2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》两个重要性文件为时间划分依据，可将粤港澳大湾区战略性新兴产业政策工具的选择演变分为3个阶段，如表1所示。三地在政策工具选择序上都优先使用环境型政策工具，主耍仍以制度法规、目标规划为主要调节工具，而后根据不同的发展时期对政策工具的选择使用作出调整。2000—2016年为大湾区战略性新兴产业发展初期阶段，产业的发展需要政府宏观目标引导及法规管制营造良好的政策环境，因此三地政府重点出台相关制度及阶段性-的政策目标作为该阶段产业政策的主要调整工具；2017—2019年三地战略性新兴产业政策颁布的年均数量最多，说明三地加大了对战略性新兴产业发展的重视与扶持力度，在此阶段政策主体仍以环境型政策工具为主，但逐步兼顾对其他类型政策工具的综合使用；2019年三地战略性新兴产业结构全面深度优化，以供给型、组合型的政策工具为主要调节工具，逮步从单一的政府调控形式过渡到以政府调控为主、市场调节为辅，更好地促进战略性新兴产业全面发展。政策工具选择偏好反映了粤港澳三地战略性新兴产业发展阶段的差异，且阶段性目标不同要求政策工具的选择要适时调整。
初期探索阶段（2000—2016年）加速发展阶段（2017—2019.年）转型升级阶段（2019年以后）
表1粤港澳大湾区战略性新兴产业政策工具的时间分布及特征
工具数量/种工具特征工具数量/种工具特征工具数量/种工具特征
杳港13环境型工具为主，以阶段性目
标规划为主要调整工具5环境型为主，供需型为辅，以
供给性措施、对外交流为主要
调整工具
唐诗咏李诗韵2供给型、环境型工具，以财政
补贴、策略性措施为主要调整
工具
澳门10环境型工具为主，以阶段性目
标规划为主要调整工具6环境型工具为主，以综合性的
具体措施方案为主要调整工具
1供给型政策工具，通过资金投
入、支持人才引进为主要调整
手段
你的温柔是我今生最大的守候是什么歌组合型、环境型工具，以综合
性全面措施及制度完善为主要
调整工具
广东29环境型工具为主，以目标规划、
具体实施意见征集为主要调整
工具17组合、供给、环境型工具混合
使用，.以法规管制、公共服务、
资金支持等为主要调整工具
2
张龙鹏等：粤港澳大湾区战略性新兴产业政策比较研究
43
3.3政策目标
粤港澳大湾区战略性新兴产业政策的整体战略 目标方向是：迎合大湾区建设的重大战略机遇，在 大湾区集聚高端要素的过程中结合粤港澳科技研发 与产业创新优势，大力发展新技术、新产业、新模式，
加快形成以创新为主要动力的经济体系，建成全球 科技创新高地和战略性新兴产业重要策源地。但由
于三地行政上的差异，虽整体战略目标方向保持一 致，但各地具体的政策目标仍存在差异。广东战略 性新兴产业政策的具体目标方向是推动当地具有优
势的新一代信息技术、生物医药、先进装备等战略 性新兴产业优先发展，同时兼顾与其他领域的战略
性新兴产业协同发展以及与港澳地区的有效合作， 不仅注重当地战略性新兴产业结构发展的平衡性， 还强调与港澳两地的协同合作性；香港战略性新兴 产业政策受内地政策影响较深，多以合作性协议为
主，强调与内地开展产业合作,•政策战略目标基本
与广东省保持一致，但具体目标根据地方经济发展
差异又有区别，如香港注重构建高端引领、协同发展、 绿低碳的开放性、创新型产业体系，因此对相关 服务业、数字创意、新一代信息技术的发展较为重视
澳门则注重发展旅游休闲服务业、旅游，发展 城市的特产业体系，对节能环保、新一代信息技
术的扶持力度会更大。
蜻怎么组词总而言之，粤港澳大湾区战略性新兴产业的政
策体系（见图2）基于问题导向，并对政策总目标 进行层层分解执行，三地在宏观层面上的战略目标
较为一致，在微观层面上则呈现地方差异性：广东 在具体措施上强调以粤港澳大湾区为主体，加快形 成区域合作的新兴产业联动机制；.香港在具体措施
上则强调全面开展产业间的合作交流，促进战略性 新兴产业产值增长；澳门则以系统性的城市规划建
设改革为主，因此部分政策为复合型文件，涉及多 个领域且提供了战略方向和具体措施。
指导
导向
—
—>---->
问题
地方总目标
地方政策目标
<——
<——
要求
影响
八
产业个
经济
制
直接策动
结果因素
促进
加强选择使用
战略区域政策工具
性新战略
兴产性新环境型政策工具
业政
兴产为主
策的业的协同
合作
发文主体
I 体I 因素
个政
治解决
A 个
粤港澳大湾区粤港澳大湾区
地方产业结构城市功能定位
差异区分
-
--------1--------------粤港澳大湾区
粤港澳大湾区
地方产业政策
“二国两制”壁垒
行政体制
_ 」
实现
间接策动
战略性新
兴产
业针
对性
供需、组合型政策阿苗
, 工具为辅
政策主体
战略性新兴产 业结
构的
局部 优化
广东省（市、区）级政府 香港特区政府图2粤港澳大湾区战略性新兴产业政策目标体系框架
刘涛女儿澳门政特区政府
4粤港澳大湾区战略性新兴产业政策的实证分析
为促进当地战略性新兴产业的发展，大湾区各
市（区）在中央及省级政策的指导下也出台了相应 的地方适应性政策，因此，本文在分析大湾区省级 产业政策的基础上，进一步比较研究市（区）层面
的战略性新兴产业政策。
4.1政策主体
大湾区各市（区）政府和发改委及相关事业单
位为地方战略性新兴产业政策的发布者和推动者，
但政策的主体仍以各市（区）政府为主。另外，部 分地方政府采取项目外包的形式与相关企业签订合
作，旨在推进地方的战略性新兴产业发展，如肇庆
市鼎湖区人民政府与博济医药签订《生物医药项目 战略合作框架协议》；部分地方的战略性新兴产业
无针对性的产业政策，产业发展战略导向主要依据 省级或国家级政策方针为指导，或尚处于政策实施
意见征集的阶段。但根据对政策发文主体观察，大 湾区各城市间的战略性新兴产业合作停留在省级政 策层面，缺乏市（区）级层面深化战略性新兴产业
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