论我国的城市住房保障制度及其适当性　
陆伟明∗　
（西南政法大学行政法学院　重庆　４０１１２０）　
摘  要：保障性住房是现代政府行政给付职能的重要内容。在目前国内贫富差距不断扩大，普通商品房价格不断攀升，大量城市居民受困于住房问题的背景下，政府必须负担起建设保障性住房，保证人民基本生存权的职责。保障性住房制度目前缺乏基本的法律规定，各地的规定和做法不尽相同，为了实现保证人民基本生存权、居住权的行政目标的实现，必须强调保障性住房制度内容的适当性。并且通过完善相应的法律制度来保障这种适当性的顺利实现。　
关键词：住房保障制度；保障性住房；适当性　
幼儿教师个人总结    一、期待中的保障性住房　
住房问题，业已成为当前中国公众关注的焦点。一方面不少高收入者在城镇尤其是在北京、上海等大城市拥有豪宅、多套住房，甚至从事大规模的炒房活动。另一方面，大量的城市中低收入者望楼兴叹，只能蜷缩在拥挤、破败的老房度日，或靠租住昂贵的私房“寄人篱下”。　
住房问题是市场经济和城市化建设进程中必然产生、必须面对的问题。改革开放以来，随着我国工业化进程的加快，经济发展动力逐步由农业向工业和服务业的转移，城市化水平不断提高。据统计，２００６年全国城镇人口５７７０６万，占全国总人口比重为４３．９％，城市化水平比２００２年提高４．８个百分点，年均提高１．２个百分点。①大量的城镇人口使得城市对住房的需求不断增大。同时，市场经济的竞争又导致社会阶层的分化，贫富差距油然而生。有关资料显示，当前全国７．６７亿就业人口中的７　亿人就业于非国有领域，其中４亿多为从事农业劳动的农民和从事工业的农民工。劳动力供给的充裕和重工业化的加速使得劳动力薪酬水平被压低，劳动者报酬占ＧＤＰ比例从１９９０　年的５３．４％下降到２００７年的３９．７％，居民收入占ＧＤＰ比例从１９９０年的５５．４％下降到２００９年的４２．８％。而某些垄断性质的国有行业如电力、石油、烟草等职工的平均收入，２００８年为全国平均水平的５－１０倍。②而根据国家统计局２００８年的统计结果，２００８年全国城镇单位在岗职工平均工资为２９２２９元，
∗陆伟明，男，上海市人，中国人民大学法学博士，西南政法大学副教授、硕士生导师、行政法教研室主任。主要研究方向：行政法学。通讯地址：重庆市渝北区宝圣大道301号，西南政法大学行政法学院，邮编：401120。：***************。手机：136****1975
①国家统计局：我国城市化进程加快城镇人口达5.77亿，腾讯网，
news.qq/a/20070926/002882.htm，最后访问时间：2010年6月28日。
②中国的贫富差距何时能缩小，21CN网，
finance.21cn/rdpl/sh/2010/05/12/7521182.shtml，最后访问时间：2010年6月26日。
日平均工资为１１１．９９元。平均工资最高三个行业，证券业　１７２１２３元、其他金融活动业８７６７０元、航空运输业　７５７６９元；平均工资最低三个行业，木材加工业　１５６６３元、纺织业　１６２２２元、农副食品加工业１７５５９元，最高与最低行业平均工资之比为１１：１。①另外，人多地少的现状使得我国城市的商品房价格居高不下，尤其如北京、上海、广州等大城市的房价畸高。概而言之，买房对大多数工薪阶层来说已经成其生命不能承受之重。　厉嘉琪
住房问题，引发舆论关注，当然也触动了国家决策部门。早在１９９８年，国务院就提出了“安居工程”，要求直接以成本价向中低收入家庭出售住房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。同年国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，国家开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，全面推行和不断完善住房公积金制度。最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。１９９９年建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能。２００４年３月，建设部、民政部等五部委联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步明确了保障对象、
保障方式和保障标准。２００５年７月，以《城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退出管理办法》为标志，廉租房得以初步推进。２００７年８月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。２００７年１０月的１７大报告中，中共中央纲领性地提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，做到“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”２０１０年国务院的政府工作报告又提出“继续大规模实施保障性安居工程。中央财政拟安排保障性住房专项补助资金６３２亿元，比上年增加８１亿元。建设保障性住房３００万套，各类棚户区改造住房２８０万套。扩大农村危房改造试点范围。各级政府要切实负起责任，严格执行年度建设计划，确保土地、资金和优惠政策落实到位。”　
房地产营销策划方案保障性住房是政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。它不论对于完善城市住房的供给制度，还是保障城市居住者的基本生存权都具有重要意义。当今，给付行政已经成为各国政府的首要职能，这一点在当今的中国尤其应当强调。因为我们这个国家人口多，底子薄，地区发展不平衡，改革开放以来人口在某些大城市大量集中，住房紧张，国民收入较低，购买商品房能力不足的现实国情，决定了政府出面建设保障性住房是处置上述问题的不二法门。然而保障性住房的种类很多，在绝大多数城市，不同种类的保障性住房同时存在。他们各自的内涵是什么？相互之间是什么关系？是否符合我国保障性住房的特点和要求？以什么样的标准分配保障性住房，如何对保障性住房实施管理，类似这些问题就成为了建立和健全我国住房保障制度的前提。　
二、廉租房、经济适用房、安置房还是公租房？　
一尺是多少
热风①全国城镇职工工资08年增长11% 年人均为29229元，搜狐网，
news.sohu/20090409/n263293862.shtml，最后访问时间：2010年6月 26日。
为落实党和国家关于“住有所居”的政策，一些部门和地方确实已经着手开展相应的保障性住房建设工作。住房城乡建设部部长姜伟新近日表示：２０１０年要进一步加大保障性住房建设，目标任务是：要通过棚户区改造和新建、改扩建（购置）廉租住房和经济适用住房等方式，进一步加大保障性住房建设，其开工建设的套（户）数比２００９年增加三分之一，以加快解决中低收入住房困难家庭的住房问题。另外，安排建设的限价房、公共租赁住房和安置住房规模将比２００９年增加一倍，以逐步解决中等偏下收入家庭住房困难问题。争取用三年左右的时间，基本解决城镇１５４０万户低收入住房困难家庭的住房问题。①北京计划在“十一五”期间，用于实物配租的廉租房建设规模约４７至６０万平方米，约１万套，通过租金补贴形式，解决其他约６．７万户双困家庭的住房问题。经济适用住房建设规模１５００万平方米，约２１万套，通过租赁型经济适用住房、存量住房和公有住房资源的整合，进行政策性租赁试点。到“十一五”末，北京市保障性住房建设规模将达到新增住房建设规模的２４．８％。②上海则提出在２０１０年全市新开工保障性住房的总体目标为１２００万平方米，其中经济适用住房约４００万平方米，动迁安置房约８００万平方米。③重庆决定在未来若干年全市建
设４０００万平方米公租房。从２０１０年起的３年内每年建设１０００万平方米，后几年视社会需求再建１０００万平方米或更多面积的公租房。２０１０年上半年，重庆主城区已开工６个片区７５０万平方米公租房，下半年还将在万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川、长寿、璧山等８个郊区区县开建２５０万平方米公租房。④　
从上述有关保障性住房的规定和各地保障性住房建设的实际来看，在我国被视为保障性住房的主要有四种。第一，廉租房。它是政府建设用来提供给生活贫困的城市居民的。其基本特点是租金低廉、只租不买。由于承租人生活贫穷，收入很低甚至需要依靠政府发给的最低生活保障才能维持基本的生活条件，所以廉租房收取的租金只具有象征意义，此类房屋的建设、维护、银行贷款利息等费用都由政府承担。廉租房是政府给城市生活贫困的人提供暂时而基本的居住之处。住户不能通过购买的方式获得廉租房的所有权。第二，经济适用房。其主要针对的是中低收入阶层。具体特点表现为：价格优惠、只卖不租。由于这一阶层的人无法承受市场上高昂的普通商品房价格，所以政府通过土地出让价优惠、限定房屋售价等方式，确定一个较低的房价，并对购买者的条件作出相应的限定，使得那些社会上的中低收入者也能购买到住房。经济适用房和其他普通商品房一样，是提供公民购买的住房，只出售不出租。公民购买了经济适用房就能获得合法的房屋所有权证和土地使用权证。第三，安置房。其主
①住房和城乡建设部部长姜伟新：2010年进一步加大保障性住房建设，新浪网，
m/roll/20100106************.shtml，最后访问时间：2010年6月30日。
②2010年北京保障性住房将占新建住房1/4，新浪网，
news.sina/c/2007-03-30/134312655212.shtml，最后访问时间：2010年6月27日。
哥特式建筑风格③今年将新开工1200万㎡保障性住房，易网，
news.163/10/0521/09/676STNJB00014AED.html，最后访问时间：2010年6月27日。
④重庆市长黄奇帆告诉你重庆公租房是如何诞生的，搜狐网，ｈｔｔｐ：／／ｃｑ．ｆｏｃｕｓ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／２０１０－０６－１２／９５９７５６．ｈｔｍｌ，最后访问时间：２０１０年６月１７日
要安置的是被拆迁的城市居民或者农村的农民。其实质是将被拆迁人的住处从某一地方搬迁到另一地方，以便政府按照规划对被拆迁地进行开发。第四，公租房。公租房全称公共租赁房，主要针对的是城市中低收入的个人或者家庭。特点是：租金适中、产权有限。城市中有一部分人既不符合申请廉租房的条件，又买不起普通商品房和经济适用房，被称之为城市的“夹心层”。这一人数量较多。由于这一体数量较多，并且长期租赁城市居民的私人住房，使得城市私房的价格水涨船高，令不少人承受不起。所以公租房的价格既不能如廉租房般极为低廉，也不能如私人住房那样随行就市，任意浮动。
其租金正如同其居住或购买者一样是“夹心层”——不高也不低。另外，按照有些地方如重庆规定，租住公租房的公民或者家庭，在符合一定的条件以后可以申请购买自己租住的公租房。当然由于土地是划拨的，所以他们只能购得地上房屋的所有权，而不能获得土地的使用权，其产权交易需要受到政府规定的限制。　
那么各地应该修建何种保障性住房？是廉租房，经济适用房还是公租房？是选择一种，二种还是三种都要？比例如何分配？建筑面积多少？房屋选址如何确立？廉租房和公租房是否可以出售，经济适用房是否可以出租？　
目前有些城市修建的保障性住房主要是经济适用房，如上海。有些地方已经停止修建廉租房而代之以公租房，如重庆。有的城市保障性住房的规划和在建面积较大，有的地方很小。有些城市的保障性住房修建于交通方便的地段，有些城市则选址在偏远的地区。有的地方规定廉租房和公租房可以出售，有的地方规定经济适用房可以出租。只有很好的解决上述问题，才能真正发挥保障性住房的左右，否则难保不成为虚设的形象性工程。综合来看，首先，廉租房和公租房具有衔接、补充作用，但政府供应能力不足。廉租房面对城市最低收入者体，公租房针对中低收入阶层，两者相加就可以覆盖城市中等收入一下的体。而中高级收入者则通过市场购买普通商品房。类似于重庆市政府所提出来的“低端有保障、中端有市场、高端有约束”。但是如果重点建设以上两种保障性住房，现实中还存在一些亟待解决的问题。如廉租房建设的资金问题，由于廉租房的租金低廉，需要各地政府从土地出让金，从
住房公积金增值收益中提取部分资金或由政府主管部门自筹解决部分资金来填补，但是这些资金不足以支持廉租房制度建设。①而公租房刚刚推出其可行性还有待实践的检验。其次，经济适用房不够经济。经济适用房针对的也是中低收入阶层，但与公租房不同的是，后者原则上只租不卖而前者只卖不租。通过购买，公民获得了经济适用房的所有权。但经济适用房政策实施若干年来其弊端已经显现，各地违反国家政策，突破经济适用房设计标准，在“住宅商品化”的浪潮中异化经济适用房的性质，不少不符合条件的人购买了经济适用房，而那些真正符合条件的人却由于资金不足等原因无法买到经济适用房，政府绝口不提国家政策规定的对职工购买经济适用房的补贴，修建的地方比较偏远给购买者带来诸多生活和工作的不便，②等等原因使得经济适用房并没有真正发挥出保障的功能。另外，安置房缺乏保障性质。这类房
①李秀文、王丽：《廉租房政策执行困境分析》，载《辽宁行政学院学报》2009年第7期，第13页。
②王炼利：《经济适用房不经济》，载《新财经》2010年第5期，第48页。
屋面向的是被拆迁的城市居民或者农村的农民。他们将自己原有的旧房交给政府，后者给予其崭新的商品房。从这种意义上看安置房具有替代和补偿性质，不适宜归入保障性住房之中。所以，真正属于保障性住房的应该是廉租房、公租房和经济适用房。因此，各地政府必须面对现实，考虑周全，避免数字游戏和华而不实的作法，以服务民生为己任，建造能真正解决本地区居民住房问题的保障性住房。　
三、标准是否标准？　
保障性住房并非人人都可享有，既然主要针对的是中低收入以及贫困人，那么也只有这些人才能获得保障性住房。现在的问题是，什么才是中低收入者和贫困人？对此，国家的法律、行政法规以及相应的文件没有明确规定，而是将具体标准的制定权授权给了地方政府，于是在一些地方的规章和其他规范性文件地方政府尝试着对其内涵进行界定。　
如《重庆市公共租赁房管理暂行办法》第１８条规定：公租房的“申请人应年满１８周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于１３平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。”《办法》第１９条第一款又规定：“申请公共租赁住房的收入限制：单身人士月收入不高于２０００元；家庭月收入不高于３０００元。政府将根据经济发展水平、人均可支配收入、物价指数等因素的变化定期调整，并向社会公布。”２００７年公布的《北京市经济适用房管理办法（试行）》第５条规定：“　申请购买经济适用住房的家庭应符合以下条件：（１）申请人须取得本市城镇户籍时间满３年，且年满１８周岁，申请家庭应当推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。单身家庭提出申请的，申请人须年满３０周岁。（２）申请家庭人均住房面积、家庭收入、家庭资产符合规定的标准。城八区的上述标准由市建委会同相关部门根据本市居民收入、居住水平、住房价格等因素确定，报市政府批准后，每年向社会公布一次；远郊区县的上述标准由区县政府结合实际确定，报
市政府批准后，每年向社会公布一次。”而根据《北京市廉租住房、经济适用住房家庭收入、住房、资产准入标准》的规定，购买经济适用房的最低准入标准为一人户年收入２２７００元以下，最高标准则为５人及以上户家庭年收入６００００元以下。而最为普遍的三口之家要想购买经济适用房，家庭年收入需低于４５３００元。廉租房申请年收入标准为一人户家庭年收入在６９６０以下，也就是月收入在５８０元及以下。　
那么上述关于公租房、经济适用房和廉租房的购买标准是否符合社会的实际情况，是否能够涵盖了那些真正的中低收入阶层，这些标准的出台是否具有法律和其他合理依据都是认真思考的。按照２００９年４月《重庆市劳动和社会保障局、重庆市统计局关于公布重庆市２００８年城镇经济单位职工年平均工资的通知》，２００８年重庆市城镇经济单位职工年平均工资为２６９８５元。２００９年重庆市的职工年平均工资统计数据还没有发布，但是根据《重庆蓝皮书·２００９年中国重庆发展报告》的预计，２００９年重庆市城镇职工工资保守预测达到３５２７３