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作者：陈喆 张子鸢
来源：《东南亚纵横》2021年第06期
摘要：皎漂经济特区是“一带一路”倡议建设实施和中缅经济走廊建设的重要支点之一。为促進贸易与投资的发展，缅甸修订出台了《经济特区法》，在税收政策、投资手续办理、土地使用期限等领域进行制度创新，为缅甸经济特区投资创造了良好的法治环境。但与中国自由贸易试验区相比较，缅甸经济特区法律制度还存在着投资者准入后国民待遇不明确、国有化条款不清晰、土地补偿标准缺失等问题，这为中国投资者在皎漂经济特区的投资带来一定的风险。准确识别、防范与控制这些风险是推动皎漂经济特区项目走深走实的关键环节。面对缅甸政局动荡、民族宗教冲突、COVID-19疫情和域外大国博弈对皎漂经济特区建设带来的阻碍，中国应进一步完善海外利益保护制度，为当地民族宗教问题的解决夯实经济基础，并与缅甸深入开展公共卫生合作，积极构建与相关国家的共同利益与契合点，推动中缅皎漂经济特区合作转向实质建设阶段。
关键词：中缅经济走廊;缅甸经济特区;皎漂经济特区;中缅经济合作
[中图分类号] D933.7 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2021）06-056-10
Research on the Legal System of Myanmar Special Economic Zone
CHEN Zhe， ZHANG Ziyuan
伊甸湖 Abstract： The Kyaukpyu Special Economic Zone（SEZ） is a crucial pivot point for the Belt and Road Initiative and the construction of the China-Myanmar Economic Corridor. In order to promote the development of trade and investment， Myanmar revised and promulgated the Special Economic Zone Law， in which institutional innovation is carried out in the fields of tax policy， handling of investment procedures and land use period， creating a good legal environment for investors. However， compared with China's pilot free trade zones， the legal system of Myanmar's SEZs still has some problems， such as unclear national treatment for investors after entry， unclear provisions on nationalization， and lack of land compensation standards， which bring certain risks to Chinese investors. Accurate identification， prevention and control of those risks are the key to promoting the in-depth and practical development of the Kya
ukpyu SEZ Project. Facing the investment obstacles of political instability in Myanmar， ethnic religious conflict， COVID-19 pandemic and the great powers' competition， China shall further improve the overseas interests protection system， consolidate the economic foundation for the solution of Kyaukphyu ethnic and religious conflicts， develop public health cooperation with Myanmar， and actively build the common interests and concordance with other countries， so that the China-Myanmar cooperation in Kyaukpyu SEZ is promoted to the stage of substantive construction.
Key Words： China-Myanmar Economic Corridor; Myanmar Special Economic Zone; Kyaukpyu Special Economic Zone; China-Myanmar Economic Cooperation
办公室管理制度 2020年1月，《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合声明》提出：“深化两国全面战略合作伙伴关系，打造中缅命运共同体，推动中缅关系进入新时代。”“加强共建‘一带一路’合作，推动中缅经济走廊从概念规划转入实质建设阶段， 着力推进皎漂经济特区、中缅边境合作、仰光新城三端支撑和公路铁路、电力能源等互联互通骨架建设。”中缅经济走廊是“一带一路”倡议的战略支点，皎漂经济特区则是中缅经济走廊的核心发力点。缅甸是中
国共建“一带一路”的重要伙伴①， 2018年9月，中缅两国政府正式签署了《关于共建中缅经济走廊的谅解备忘录》。而皎漂经济特区作为中缅经济走廊的重要支撑点之一，具有其独特的战略价值。皎漂港将中国内陆经济体量巨大、能源需求庞大的西南地区与印度洋相连接②，是除瓜达尔港之外，中国能够避免绕行马六甲海峡的第2条能源动脉。皎漂经济特区建成后，不仅可降低中国商品的运输成本，促进贸易效率，还可进一步保障国家能源安全。2018年11月8日，中缅双方签署了《皎漂特别行政区深水港项目框架协议》。2020年1月，中国习近平在访缅期间见证了皎漂经济特区深水港项目协议交换仪式，皎漂经济特区的全面建设指日可待③。《缅甸经济特区法》是缅甸经济特区的“基本法”，是推进缅甸经济特区各项先行先试政策的直接法律依据，为缅甸经济特区的制度创新提供了法制先行的保障机制，为中国皎漂经济特区项目的建设提供了较好的合作与发展机遇。本文以缅甸经济特区法律制度的特点及其与中国自由贸易试验区立法的比较为研究切入点，旨在展示缅甸经济特区立法为外国投资者提供的发展空间，同时提醒可能存在的风险与挑战。以及在缅甸政治局势动荡与COVID-19疫情导致国际投资严重受阻的背景下，分析皎漂经济特区建设可能面临的挑战，对于推动中缅经济走廊转入实质建设阶段具有重要意义。
一、缅甸经济特区法律制度的主要特点
自2010年以来，缅甸政府开始施行政治与经济改革，旨在促进国家更好地参与全球经济一体化的发展。2014年1月23日，缅甸修订出台了新《经济特区法》。缅甸经济特区是缅甸政府先行先试的一项探索，其旨在促进进出口贸易与外国直接投资的增长。
（一）国家层面的综合性立法
《缅甸经济特区法》从立法位阶上看，属于国家级立法，立法层次高，供缅甸3个经济特区遵循，有利于缅甸国家法律制度的统一和协调，避免缅甸各经济特区各自为政的情况出现。《缅甸经济特区法》是一部国家级综合性立法，分为18章，共计96条，其规定了经济特区的发展目标、组织机构的设立与职责、土地的取得与使用、减免税优惠措施、投资审批程序、投资项目及投资者的责任、海关管理、争端解决及劳工义务等。其法律制度突破了缅甸现行法律的一些规定，在缅甸土瓦经济特区、迪洛瓦经济特区及皎漂经济特区，《缅甸外商投资法》暂停适用。《缅甸经济特区法》的立法目标在于为国家的经济发展计划提供支持，促进当地的就业及人民生活水平的提高，促进生产，鼓励贸易与投资的发展等。
（二）设置三级管理机构体系
缅甸经济特区设置了三级的管理框架体系，包括中央机构、中央工作组及经济特区管理委员会。中央机构是一个联邦层次的机构，负责制订和审批缅甸经济特区的政策和发展计划并监督下级机构对法律、特区政策及发展计划的执行;中央工作组为中央机构提供建议，对管理委员会、投资建设者或投资者提出的关于建立经济特区和投资申请书等进行审核;经济特区管理委员会具体负责经济特区的发展和政策的实施，包括投资审批、颁发原产地证书、颁发劳工许可证及征税等。
（三）实施优惠的税收政策
缅甸经济特区管理委员會可划分为免税区及业务提升区，在免税区不保留外资持股比例限制，外国人可以设全资外资公司。在税收制度上，规定了特别的税收优惠措施，优化了投资者的税收环境，在免税区投资者开始运营的第一个7年期间免除收入税，在业务提升区投资者开始运营的第一个5年期间免除收入税，在免税区和业务提升区投资的第二个5年期间减免50%收入税，在免税区和业务提升区投资的第三个5年期间，如在一年内将企业所得的利润重新投资，对投资的利润减免50%收入税①。
（四）设立便利的一站式服务中心
《缅甸经济特区法》设立了一站式服务中心，一站式服务中心汇集了与投资有关的缅甸中央各个部门代表，包括缅甸海关、投资与公司管理部、劳动部等，这些中央机关指派代表至一站式服务中心，具体负责公司的注册、签发与业务相关的签证、签发原产地证书、征税程序、签发工作许可证等，各中央有关部门在经济特区的代表有权充分地行使其在经济特区的审批和评估权力，无需再寻求各个中央部门的事先批准，投资者可以在一个地方完成投资所需的各项手续，使投资程序更加便捷，加快了办事流程，提高了办事效率②。
（五）享有较长的土地使用期限
根据《缅甸经济特区法》规定，外国自然人或法人不能取得缅甸的土地所有权③，因此外国企业要在缅甸经济特区开展投资活动，必须租赁土地④。《缅甸经济特区法》给予了外国投资者较长的土地使用期限，允许投资者对土地的使用期限长达50年，到期后并可以再续25年，即土地最高租赁期可达75年。与《缅甸投资法》规定相比较，外国投资者对土地的使用可为50年，经同意可再延期10年，土地最高租用期限只有60年。
复仇者联盟4有没有彩蛋 （六）执行强制的环境评估机制
《缅甸经济特区法》要求投资者应当遵守《缅甸环境保护法》及国际标准的规定。根据2015年实施的《缅甸环境保护法》，投资者在进行征地之前需按照国际标准进行环境评估，制定对环境损害最小的投资方案及生态修复计划，完成环境评估报告，避免对环境和动植物的健康带来不利影响。该规定体现了政府对环保问题的重视。《缅甸经济特区法》中要求投资者遵守最新的《缅甸环境保护法》，对投资项目进行环境评估，有利于推进解决缅甸经济特区投资项目对当地带来的环境污染问题。
二、缅甸经济特区与中国自由贸易试验区法律制度的比较
截至2020年9月，中国国务院先后批复成立中国（上海）自由贸易试验区、中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区等21个自由贸易试验区⑤，其延续了中国“开放试验区”探索的改革模式，是新时代中国深化对外开放的重要举措⑥。缅甸的经济特区与中国的自由贸易试验区具有相似的特征，其也是一国在其境内设立的贸易更加自由、投资更加便利的对外开放的特殊区域，在性质上也属于“自由贸易区”。自由港以及保税仓库是自由贸易区的原
型，其随着自身功能的扩展而被冠以包括自由经济区、自由工业区、出口加工区、自由区、自由港、特殊经济区、经济特区等超过25种不同的名称。缅甸经济特区与中国自由贸易试验区都已经摆脱了以物流或者加工为主的单一功能模式，从贸易功能向贸易与投资功能共同发展转型，都制定了相应的法律制度对相应区域进行管理，通过比较可以发现，缅甸经济特区与中国自由贸易试验区的法律框架在立法模式、管理机构、税收优惠政策、投资准入政策及贸易便利化程序等方面体现出各自的特与差异。
（一）立法模式方面
在立法模式上，缅甸经济特区采取“基本法”模式，而中国自由贸易试验区采取“国家授权、部委规章、地方立法”的3层次推进模式①。《缅甸经济特区法》为国家层面立法，统一地适用于缅甸3个经济特区，同时，《缅甸外国投资法》在经济特区内暂停适用。而中国自由贸易试验区采用全国人大常委会及国务院授权决定由地方人大常委会颁布有关的自由贸易试验区条例的模式，各个自由贸易试验区根据自身不同的战略定位在推动自由贸易试验区建设中制定不同的地方法规，在自由贸易试验区内中国的外国投资法律暂停适用 。以上海自由贸易试验区法律制度的构建为例，2013年8月30日，全国人大常委会通过了《关陈羽琦个人资料
于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》（以下简称《决定》） 。2013年9月18日，国务院出台了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）。在此基础上，2014年8月1日，上海市人大常委会通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。其他自由贸易试验区的制度构建采取的模式也基本与上海自由贸易试验区相同，各自由贸易试验区在全国人大常委会的决定及国务院的总体方案基础上制定各自由贸易试验区相应的地方法规，如《中国（广东）自由贸易试验区条例》《中国（福建）自由贸易试验区条例》《中国（天津）自由贸易试验区条例》等②。在总结各自由贸易区的制度经验基础上，中央发布了一系列指导意见和建设方案，并于2020年6月1日印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，这将成为海南自由贸易港建设的基石③。
一、缅甸经济特区法律制度的主要特点
自2010年以来，缅甸政府开始施行政治与经济改革，旨在促进国家更好地参与全球经济一体化的发展。2014年1月23日，缅甸修订出台了新《经济特区法》。缅甸经济特区是缅甸政府先行先试的一项探索，其旨在促进进出口贸易与外国直接投资的增长。
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