2021年 第5期
海洋开发与管理
9
熊梓淇周辉1，牛亚菲2
(1.中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所 北京 100044;2.中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101
)收稿日期:2020-06-11；修订日期:2021-04-08
作者简介：周辉，工程师，硕士，研究方向为旅游与国土空间规划
摘要：山东省是我国北方海岛最多的省份，海岛作为体现城市海岸带风貌的重要海洋空间资源，是山东省开发海洋的重要基地㊂随着新时代人民美好生活需求的增长，海岛资源的旅游开发再一次成为政府和学界关注的热点，但与海岛建设日趋活跃相比，相关理论研究仍处于相对滞后的状态㊂文章从山东省海
岛资源的特点认知入手，通过明晰政策目标与开发现状之间的差距，提出 一个调整 三个整合 和 两个优化 的旅游再开发策略㊂ 一个调整 即海岛旅游开发思路方向调整; 三个整合 即青岛㊁烟台㊁威海海岛旅游线路整合，重点海岛旅游产品整合，海岛与陆域旅游要素整合; 两个优化 为已开发海岛的旅游品质优化，无人海岛的扶持政策优化㊂通过调整㊁整合和优化策略，逐步落实相关政策目标，为海岛的可持续㊁高质量发展提供支撑㊂关键词：山东省；海岛资源；高质量发展；旅游开发；开发策略
中图分类号:P 74;F 59 文献标志码:A 文章编号:1005-9857(2021)05-0009-05
R e s e a r c ho nT o u r i s m R e d e v e l o p
m e n t o f I s l a n d R e s o u r c e s i nS h a n d o n g P
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10海洋开发与管理2021年a n d W e i h a i i s l a n d t o u r i s mr o u t e s,t h e i n t e g r a t i o n o f k
e y i s l a n d g r o u p t o u r i s m p r o d u c t s,a n d t h e i n-t e g r a t i o no f i s l a n da n d l a n dt o u r i s me l e m e n t s; t w oo p t i m i z a t i o n s a r eo p t i m i z a t i o no f t o u r i s m q u a l i t y o f d e v e l o p e d i s l a n d s a n d t h e s u p p o r t i n g p o l i c i e s f o r u n m a n n e d i s l a n d s.B y a d j u s t m e n t,i n t e-g r a t i o na n do p t i m i z a t i o n s t r a t e g i e s,t h em a n a g e r s o f S h a n d o n g P r o v i n c e c a n g r a d u a l l y i m p l e m e n t t h e r e l e v a n t p o l i c y o b j e c t i v e s t o p r o v i d e s u p p o r t f o r t h e s u s t a i n a b l e a n dh i g h-q u a l i t y d e v e l o p m e n t o f S h a n d o n g i s l a n d s.
K e y w o r d s:S h a n d o n g P r o v i n c e,I s l a n d r e s o u r c e s,H i g h-q u a l i t y d e v e l o p m e n t,T o u r i s m d e v e l o p m e n t,D e-v e l o p m e n t s t r a t e g y
0引言
我国海岛总体分布呈现南方多北方少的特点，从我国沿海地区海岛分布来看，浙江省数量最多，约占总海岛数量的49%，其次是福建省，约占全国海岛数量的21%，山东省仅排在第5位[1]，从数量上看在全国并不算较多的省份㊂综合资源环境条件和旅游发展情况来看，山东的海岛资源 4S 特并不突出，景观美学价值不甚理想，气候环境条件缺乏垄断性，海岛旅游在全国也并不处于第一梯队，与南方的海岛相比还有一定的差距㊂因此，山东省海岛虽然开发较早，但并没有受到长期持续关注，从学
者对我国海岛旅游的研究来看，对山东省海岛旅游的关注程度仅占9%左右[2]，与海南省㊁浙江省㊁广东省相比都有比较大的差距㊂由于在全国范围内的知名度不高，山东省海岛旅游发展也一直处于不温不火的状态㊂然而，山东省是我国北方海岛最多的省份[3]，海岛对于山东具有独特的价值，与辽宁㊁河北等其他北方省份相比，无论是资源组合还是海域水质，山东省海岛有更好的岛屿发展环境优势，虽然无法与南方热带海岛相比，但在北方具有稀缺性㊂余文乐杨丞琳
爱情公寓胡一菲扮演者1山东省海岛的特点
1.1岛屿数量及分布特点
山东省管辖海域近15万k m2，共有海岛589个，呈明显的链状或状分布，大多以列岛或岛的形式出现[4]㊂自西向东，自北向南，可以分为长岛岛㊁烟威北部岛㊁烟威东南部岛㊁青岛近海岛和鲁东南前三岛岛㊂但从实际的可利用情况来看，山东海岛分布差别较大，滨州㊁东营及潍坊组成的北部海岛区和日照等南部海岛区的岛屿数量较少，且多为无人居住的沙质岛屿，开发价值不大，可开发的有人居住的海岛主要分布在烟台-威海-青岛
一带㊂从烟台到青岛海域共分布着海岛535个，占山东海岛数量的90.8%，海岛面积约97k m2，占整个山东海岛总面积的95%以上，构成了山东海岛开发利用的主体，同时由于地域集中分布，有利于形成旅游网络[5]，也适合集中协同开发㊂
1.2岛屿面积及离岸距离特点
山东省海岛岛陆总面积约为102k m2，其中53.14%的海岛面积小于500m2，面积大于5k m2的海岛仅7个，最大海岛为南长山岛[6]，面积为13.8k m2㊂可见山东省绝大部分海岛面积都属小型海岛，土地资源稀缺且开发建设强度受到很大程度的限制，必须严格限制岛上的常住人口规模及旅游接待规模，因此开发利用的价值受到一定影响㊂除了南长山岛㊁北长山岛㊁庙岛㊁养马岛㊁刘公岛㊁镆铘岛㊁灵山岛㊁田横岛等可进行一定的旅游基础设施建设外，其他各岛均不适合进行大规模的旅游基础设施建设[4]㊂
从海岛离岸距离来看，山东海岛绝大部分位于近岸海域，大部分海岛位于离岸15k m的海域内㊂距陆5k m以内的海岛345个(主要分布在长岛县境内)，占海岛总数的58.57%；距陆5~50k m的海岛148个，占25.13%；距陆大于50k m的海岛96个，占16.30%㊂最远的有居民海岛是北隍城岛，离岸距离约61k m㊂离陆太远会导致可进入性差，遇到5级以上的海风就会导致停航[7]㊂总体来看，山东具有旅游开发潜力的海岛绝大多数处于大陆边缘，海岛距离陆地较近，交通成本低㊁时间距离短㊁可达性较高，能够与沿海陆地的经济生活构成
第5期周辉，等：山东省海岛资源的旅游再开发研究11
密切的联系㊂
1.3岛屿人口分布及行政建制特点
根据‘山东省海岛保护规划“，山东省海岛现有常住人口约7.4万人，主要分布在全省的32个有居民
海岛上，仅占海岛总数量的5.4%，大部分海岛无人居住㊂滨州市有居民海岛4个，居住人口约2700人；烟台市有居民海岛15个，居住人口约5.7万人；威海市有居民海岛6个，居住人口约8000人；青岛市有居民海岛7个，居住人口约5600人㊂
长岛县为山东省唯一的海岛县㊂山东海岛的行政建制分县级海岛㊁乡级海岛和村级海岛三级，烟台市有1个县级海岛和8个乡级海岛，青岛市有7个村级海岛，威海市有6个村级海岛㊂整体看，烟台市的海岛建制级别最高，其他沿海城市主要为规模小㊁级别低的村级海岛㊂
1.4岛屿气候及环境条件特点水瓶座开运水晶
山东海岛位于东亚暖温带季风气候区，春夏季受偏南风影响，气候倾向海洋性，秋冬季主要受西伯利亚干冷季风控制，气候倾向于大陆性，较为寒冷㊂山东省海岛年平均气温在11.1ħ~12.7ħ，一般8月气温最高，平均气温为23.5ħ~25.8ħ,1月气温最低，平均气温为-1.4ħ~0.1ħ[7]㊂山东省海岛年日照时数为2473~2849h，在全国沿海地区中仅次于河北省，阳光日照条件较好[7]㊂山东海岛由于所处气候带位置，旅游开发存在比较明显的季节性问题㊂现实中温寒带海岛旅游远不如热带海岛旅游火爆，很大程
度上就在于温寒带海岛年度气候变化剧烈[7]，这就决定了高投入的度假设施建设的投资回报较热带海岛低，不适宜进行普遍意义上的度假旅游开发㊂
2政策指引与开发现状
2.1政策目标
2.1.1山东省政策导向
在2010年起实施的‘中华人民共和国海岛保护法“的基本要求下，山东省发展和改革委员会和山东省海洋与渔业厅在2016年联合发布的‘山东省 十三五 海洋经济发展规划“中突出强调海岛 大旅游 观念，要求海岛加强在旅游资源开发㊁设施配套㊁市场开拓等方面的联合与协作㊂2018年5月，山东省委㊁省政府出台的‘山东海洋强省建设行动
方案“提出要创新海岛旅游开发利用模式，提升海岛旅游品质，推进陆海资源要素优化配置，加强海岛旅游协同，强调海岛旅游分类施策㊂对于有居民海岛，要严格控制岛上旅游开发强度和建筑开发㊂对于景观及生物多样性不敏感的无居民海岛，可适
戈伟如金城武度开发海岛度假旅游产品㊂
2.1.2沿海各市政策指引
从山东沿海各市对海岛开发的政策来看，明确提出相关政策的主要为烟台㊁威海和青岛，而滨州㊁东营㊁日照在其国民经济与社会发展 十三五 发展规划中，并没有关于海岛发展的相关指引㊂烟台海岛旅游发展思路是推进海上游和海岛游，以海域和海岛旅游开发为基础，规划㊁建设和完善邮轮游艇码头等海上旅游设施，引导海上游船升级换代㊂威海海岛旅游发展思路是推进海岛整治修复和边远海岛旅游开发，突出市场化配置㊁精细化管理，支持创建高水平国家级海岛生态建设实验基地㊂青岛海岛旅游发展思路是实施海岛分类保护利用管制，推行海域空间立体开发，实现陆域㊁岸线㊁海岛㊁海域协调可持续发展，开展海岛㊁海湾资源利用系统评估，科学开发海岛㊁海湾资源㊂
2.2开发现状与目标的差距
由于山东省海岛的个体面积小㊁环境相对敏感脆弱，很难承载大规模高强度的经济产业，因此现状开发主要以渔业㊁旅游㊁港口和少量的海洋能源开发等产业为主㊂旅游业作为山东海岛经济的一个重要方面，目前整体开发利用的程度不高，旅游海岛开发数量少，只占到海岛总数的不到1/20[8]，长岛县诸岛㊁刘公岛㊁养马岛年接待游客上百万人次，实现了一定规模的旅游开发，田横岛㊁灵山岛㊁竹岔岛等依托青岛旅游市场实现了初步的旅游开发，崆峒岛㊁斋堂岛㊁镆铘岛年游客只有几千人次，其他多数海岛还不具备游客上岛的条件，尚未进行旅游开发[4]㊂与此同时，众多海岛在旅游开发过程中表现出盲目和低效[9]，山东海岛在开发思路上大都主张度假旅游或建设旅游度假区，造成基础设施建设投资巨大㊁建设周期长而经济效益差的局面，一些海岛甚至放弃本应持有的大众旅游定位，开始
12海洋开发与管理2021年
向度假地产和商业地产方向发展，逐渐偏离了政策目标指引，存在重复建设和决策失误的隐患㊂值得注意的是，青岛㊁威海㊁烟台㊁日照区域海岛旅游缺乏一体化协同，各自为战㊁区域联动与协调不够，无法有效整合山东半岛海岛旅游资源，发挥规模效应[10]，与政策目标差距较大㊂虽然近年来山东省海
洋部门㊁旅游部门对海岛逐渐重视，但仍然缺乏整体意识，缺乏海岛旅游的统筹布局和总体谋划㊂最后，山东海岛整体旅游的发展方式较为粗放，开发建设缺乏配合与引导，在经历了短期的快速建设后，海岛旅游新产品的开发日趋乏力，品质与目标存在较大差距㊂而且，近年来部分近岸岛屿旅游房地产开发比重过大，占用了未来旅游提质升级的拓展空间，从长远来看不符合可持续发展的要求㊂因此，总的来看，山东海岛旅游在开发方向㊁协同发展㊁产品品质等方面都与政策目标存在较大的差距㊂2.3思路突破
山东海岛资源的特点决定了山东海岛整体上不适宜走深度度假的发展之路，在深刻认识山东海岛特点基础上，应全面调整海岛旅游开发思路，以建设生态型㊁景观型㊁观光型旅游岛为主要发展方向，严控度假区建设，严控住宅地产开发，从建设度假型岛屿为主转向建设观光型岛屿为主，通过深度整合海岛旅游资源，发挥龙头海岛的带动作用，拓展海岛旅游开发的空间，培育统一的优质品牌形象，满足新的市场消费需求，契合政策的方向要求㊂3旅游再开发策略
3.1线路㊁产品㊁要素整合
3.1.1青烟威海岛旅游线路整合
较大地理空间尺度上的海岛分工合作有利于区域海岛旅游统一市场的形成和拓展[7]㊂作为山东半岛蓝经济区的三驾马车, 青烟威 一度被作为单个名词来使用，由此可以看出青岛㊁烟台㊁威海之间在经济上的紧密联系[8]㊂山东省海岛旅游整体开发应从线路优化入手，联合打造青岛-烟台-威海 黄金海岸与海岛旅游线 ，成为到访山东游客沿海观光经典线路㊂海岛之间通过陆路转接，或通过海上邮轮直连，实现各地市海岛旅游产品的整合联动，实现全省海岛资源 一程多站 式的旅游大整合，发挥整体最大效益㊂在整合过程中，应着重突出各区域海岛产品的比较优势，避免同质化重复建设㊂
3.1.2重点海岛旅游产品整合
在重点开发海岛的选择上，不应一味追求数量的增长，应根据山东海岛的分布特点，优先选择开发较早㊁离岸较近㊁承载容量较大的海岛进行重点整合纳入㊂日照的桃花岛，青岛的田横岛㊁竹岔岛㊁沐官岛㊁长门岩岛㊁大管岛㊁斋堂岛㊁灵山岛，烟台的长岛㊁养马岛㊁桑岛㊁崆峒岛，威海的刘公岛㊁镆铘岛，以上海岛在新一轮的旅游开发整合中仍应作为重点㊂山东较多的海岛在局部形成了以一个或多个面积稍大的海岛为中心，四周数个小岛环拱的 核心-边缘 结构，特别适合依托主岛整合周边海岛，构建特鲜明㊁产品组合多样的综合旅游目的地，从而实现系统内部要素自由流通与最优组合㊂
为了尽快发挥 龙头 海岛的示范带动效应，建议优先启动两大岛项目，一是重点打造芝罘岛-崆峒岛-养马岛-芝罘湾滨海旅游发展环，发挥海岛间㊁岛陆间的组合优势，岛-岛-陆综合联动，一体化开发，形成互补集聚效应，构建烟台地标性旅游区㊂二是重点开发庙岛岛南部旅游区，以岛屿型生态旅游区为主要发展方向，多岛作为一个整体联合开发㊁分工协作，以南长山岛和北长山岛作为住宿接待岛屿，从两岛出发到周边岛屿进行观光旅游活动，打造成为我国海岛生态文化旅游开发的典范㊂3.1.3海岛与陆域旅游要素整合
山东海岛所处沿海各地市城市化水平较高，拥有青岛㊁烟台㊁威海这样的省域和区域经济中心城市，社会经济基础雄厚，城市设施和各项现代化建设为域内海岛旅游开发提供了良好的城市依托，因此山东海岛旅游应处理好与内陆旅游之间的衔接关系，强调岛-陆联动，统筹协调岛-陆间 食㊁住㊁行㊁游㊁购㊁娱 等旅游产业要素的空间配置，特别是在住宿接待设施建设的统筹协调方面，应充分发挥陆域腹地的支撑作用㊂海岛旅游住宿接待设施一般集中分布在城市腹地或岛屿接近城市的少数海滨地方[11]，由于山东主要开发的海岛都离陆地较近，大部分游客在岛留宿过夜意愿不强，再加上山
第5期
周辉，等：山东省海岛资源的旅游再开发研究13
东海岛本身的季节性气候特点，不应突出强调度假接待功能和建设大量住宿过夜设施，岛上住宿设施
的档次和数量都应受到严格的管控，以满足实际需要为准，避免造成岛屿稀缺土地由于盲目建设而导致浪费㊂
3.2 旅游品质和扶持政策优化3.2.1 已开发海岛的旅游品质优化
对于刘公岛㊁田横岛等旅游开发时间相对较长
的海岛，应从空间利用㊁运营管理㊁特交通等方面继续提升旅游品质，优化休闲观光旅游活动，推动海岛旅游业与多产业融合，打造精品㊂加大对已开发海岛的旅游创新支持力度，创新空间资源的利用方式，进一步挖掘海岛的岛陆㊁岛滩和环岛浅海等空间，开发海陆特交融的旅游产品，提升海岛空间利用率㊂要精打细算㊁细部着手㊁深度开发，营造精品旅游环境，提供精细化运营服务㊂海岛旅游品质的提升尤其要重视实现交通工具类型的多样化和档次的提高
[12
]，发挥特交通的综合带动作用,
通过特游船㊁游艇的串接，不断提高海岛游览的趣味性和可进入性，增加体验距离，缩短空间距离,
加大客流量㊂
3.2.2 无人海岛的扶持政策优化
由于海岛的开发难度较大㊁开发成本较高，本
地居民一般没有能力进行旅游的开发建设，部分海岛的旅游开发资金来自岛屿附近的大城市，其他海
岛的旅游开发大多是依靠外来资金[11
]，对于偏远的
无居民海岛，由于投资与产出很难平衡，就更需要吸引特别的外部开发主体及资金进行开发，英国㊁美国等许多国家采用出租的方式实现无居民海岛
的开发[13]
㊂山东省目前已颁布了‘山东省无居民海
岛使用金征收使用管理办法“‘山东省无居民海岛使用审批管理暂行办法“‘山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法“等文件，但是从实际实施效果来看，有不少投资者前往无居民海岛进行实地考察后，最终均因资金不足或与政府观
念不和而不了了之[13]
㊂因此，对于无居民海岛的旅
游开发，仍然需要进行扶持政策的再优化，通过不断释放更多鼓励性的优惠政策，引入更适宜的市场开发主体㊂
4 结论
随着近年来我国人均可支配收入的持续增长㊁
城镇化水平的不断提升㊁居民消费结构的优化调整，海岛旅游作为主题鲜明的消费新场景和美好生活方式的典型代表，面临着日趋旺盛的市场需求㊂山东已将海岛调查纳入第三次国土空间调查的自
选动作[14
]，在此背景下，根据山东海岛自身的特点
及新一轮发展下面临的巨大的整合需求，重新制订新的适合发展的策略，将在指导山东海岛建设实践中发挥重要作用㊂通过 一个调整 三个整合 和 两个优化 ，逐步落实山东省的相关政策目标，培育海
岛旅游新业态，推动政府工作由传统的建设服务工作向协同整合工作转变，最终提升山东海岛的影响力和知名度，推动海岛周边城市及区域的经济发展㊂参考文献
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