2016年底，《中华⼈民共和国民办教育促进法（2016修正）》（简称“新《民促法》”）出台，民办教育整体进⼊⾮营利和营利分野发展时期，其中义务教育民办学校则进⼊⾮营利的单通道。该法关于学校资产归属、办学收益分配、清算后剩余财产归属，以及扶持政策等⼀系列新的规定，深刻影响着民办教育发展轨迹。其中，民办中⼩学发展的趋势如何？⾯临什么样的挑战？应该有怎样的后续配套措施？受教育部综合改⾰司委托，我们历时1年多，通过收集和分析近年来国家及相关省市关于民办教育的法律法规和政策⽂件，近⼗年民办中⼩学发展规模数据，现场⾛访了11个省（市）40余所民办中⼩学，采集了民办中⼩学教师问卷2224份、学⽣问卷5917份、家长问卷3782份，对此开展专项研究，供规范和发展民办中⼩学教育参考。
⼀、民办中⼩学教育发展的总体趋势
李素妍润翰（⼀）规模增速逐步放缓，结构调整加速推进
张韶涵素颜照我国民办中⼩学过去⼗年规模发展较快，是近⼗年基础教育发展的⽣⼒军。从2008年⾄2018年，民办中⼩学学校数由13081所增长⾄14857所，增加1776所，年均增长率为1.33%（见图1）。招⽣数由328.88万⼈增长⾄502.73万⼈，增加173.85万⼈，年均增长率为9.96%。在校⽣数由1149.1万⼈增长⾄1849.14万⼈，增加700.04万⼈，年均增长率为5.05%。
图1 2008—2018年民办中⼩学学校数变化情况
但2016年新《民促法》颁布后，民办中⼩学规模增速逐年减缓，学校数增长率由2016年的3.96%降低⾄2018年的
3.28%（见图1），其中民办义务教育学校数增长率由2016年的3.04%降低到2018年的2.27%；民办中⼩学在校⽣数增速也有所减缓（见图2），其中义务教育阶段规模趋于减少。并且，这种“双减”趋势会延续⼀段时间，直到达到新的动态平衡。这主要是由两个原因造成的：⼀是随着新《民促法》深⼊实施和进⼀步落地，举办义务教育学校不能获取办学收益，使以营利为⽬的的投资者投资意愿下降；⼆是随着⼈民众对优质教育的需求与⽇俱增，办学质量低且收费低，办学效益不⾼的民办义务教育学校会被淘汰、合并或转制。
图2 2008—2018年民办中⼩学在校⽣数变化情况
与此同时，民办中⼩学教育结构调整加速，⼀⽅⾯，单⼀的义务教育学校数和在校⽣规模减⼩，另⼀⽅⾯，由于民办普
与此同时，民办中⼩学教育结构调整加速，⼀⽅⾯，单⼀的义务教育学校数和在校⽣规模减⼩，另⼀⽅⾯，由于民办普通⾼中学校扩招义务教育阶段的学⽣可以确保⾃⼰有源源不断的⽣源，纷纷创办12年⼀贯制的民办学校，其学校所数和招⽣规模会有所增加。
（⼆）从规模向内涵转型，质量品牌建设提速
调研发现，多数具有农村户⼝的学⽣希望摆脱就近⼊学的限制，选择进⼊城市或乡镇民办学校，接受更为优质的教育。城市学⽣选择意愿更突出，农村学⽣（进城读书）则因为城市义务教育⼊学条件限制，更多选择到城市民办学校接受更为优质的教育，这为民办中⼩学选择⾛优质化发展的道路奠定了现实基础。但随着近年来公办中⼩学优质教育资源覆盖⾯的逐步扩⼤，民办中⼩学⾯临的⽣存和发展压⼒与⽇俱增，由规模扩张转向内涵发展，以质量和品牌取胜，赢得竞争优势和办学效益，是其不⼆选择。
教育是慢的艺术。内涵发展、质量提升和品牌建设不是⼀蹴⽽就的，必须依靠持续投⼊、深⼊创造。规模⼩、实⼒弱、效率低的民办中⼩学难以在越来越激烈的竞争中⽣存下来、发展上去。越来越多的民办中⼩学⾛上集团化发展的道路，以此塑造品牌、节约资源，收获集效应。
与此同时，随着我国“去杠杆”改⾰的深⼊，⾦融市场的流动性不断降低，资本市场逐步将资源汇集到风险更低、资源利⽤效率更⾼、杠杆利⽤空间更⼤的教育产业中，这导致部分优质品牌的民办中⼩学通过⾦融杠杆的⽅式融资，强化优质和内涵发展。
（三）中西部快速崛起，区域差距逐步缩⼩
调查发现，中西部民办中⼩学的经费投⼊和规模增幅都超过了东部。在投⼊上，2017年中西部民办学校的地⽅性财政经费投⼊⽐上⼀年分别增长了4.91%和9.92%，超过了东部的0.62%；中西部民办义务教育学校举办者投⼊⽐上⼀年分别增长了79.85%和61.87%，⽽东部则减少了2.09%。在规模上，与2008年相⽐，2014年中西部民办初中学校数分别增长了7.10%和5.27%，⽽东部则减少了0.49%；中西部民办初中学校在校⽣数分别增长了22.42%和28.94%，东部则减少了27.82%。原因在于，东部民办教育在经历前⼀阶段的快速发展后，已经进⼊稳定规模、优化结构、提⾼质量的新阶段，⽽中西部民办教育仍处于规模扩张、投资新建、快速发展的黄⾦时期，东中西部民办中⼩学规模的差距将逐渐缩⼩。
更值得关注的是，东部有实⼒的民办中⼩学教育集团近年来纷纷抢滩中西部民办教育市场，布局⾃⼰的“连锁店”，这在客观上有利于缩⼩中西部与东部民办教育的差距。
（四）规范发展⼒度加⼤，配套改⾰持续深⼊
我国民办教育经过了⼏⼗年的粗犷发展，⽬前已经整体进⼊规范发展时期，加⼤规范⼒度是教育政策的基本价值取向。新《民促法》的颁布实施就是⼀个标志性事件，后续配套政策的出台也紧紧围绕“规范发展+配套改⾰”的思路进⾏。⽐如，新《民促法》在民办学校依法建⽴财务、会计和财产管理制度等⽅⾯作了更加明确细致的规定，进⼀步规范了民办中⼩学不规范的营利模式，禁⽌了关联交易、贪
污腐败等现象的出现。《中华⼈民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第七条分别对公办学校举办营利性和⾮营利性民办学校作了具体规定，且规定公办学校参与举办的民办学校应当具有法⼈资格，在师资、教学资源及招⽣、财务等⽅⾯享有独⽴的法⼈资格。这进⼀步明确了民办中⼩学的法⼈财产权，能够有效促进民办中⼩学完善法⼈治理结构。《中共中央国务院关于深化教育教学改⾰全⾯提⾼义务教育质量的意见》还提出：“民办义务教育学校招⽣纳⼊审批地统⼀管理，与公办学校同步招⽣；对报名⼈数超过招⽣计划的，实⾏电脑随机录取”，民办义务教育学校的“掐尖招⽣”、考试招⽣等违规招⽣⾏为也将得到进⼀步规范和治理。
⼆、民办中⼩学教育发展的主要挑战
（⼀）地⽅政府⽬前仍处于新法新政落地的转型阵痛期
这⾥所说的阵痛，指的是地⽅政府在制定本地可操作的民办教育发展制度机制的过程中⾯临的困境，主要表现在以下⼏个⽅⾯。
⼀是地⽅政府⾯临建⽴⾮营利性民办学校奖励和补偿机制的困境。⽐如湖北、上海、⼴东和浙江等地虽然已经提出
了“奖励与补偿”的操作办法，但仍⾯临奖励和补偿的⽐例不易准确把握的困境：如果⽐例过低，学校
举办者的利益将会受损，可能引发⼀定的社会⽭盾；如果⽐例过⾼，会带来⾮营利性民办学校尤其是义务教育阶段民办学校的“关停潮”。
⼆是部分省市政府⾯临区域义务教育优化布局的困境。我国多数民办中⼩学，实际上承担的是弥补公办学校学位不⾜、满⾜基本教育需要的公共品供给服务。新法新政实施后，民办中⼩学在未来规模增速减缓甚⾄减少的情况下，地⽅政府可能⾯临如何优化基础教育布局的压⼒。以深圳市为例，户籍⼈⼝400多万，但总⼈⼝达到2000多万，公办学校的数量
可能⾯临如何优化基础教育布局的压⼒。以深圳市为例，户籍⼈⼝400多万，但总⼈⼝达到2000多万，公办学校的数量没有随着⼈⼝的增加及时补充，只能依靠民办教育给予补充，并且民办学校的办学质量与公办学校有明显的差距。如果民办中⼩学数量减少，就难以满⾜⼈民众对教育的基本需求。与此同时，在⼀些地区，地⽅政府过度引⼊社会资本办学，放弃举办义务教育的责任和义务，家长挤不进优质的公办学校，不得不选择民办学校，形成“民进公退”的失衡现象，也在客观上增加了家庭教育负担。
开盒是什么意思三是地⽅政府⾯临制定系统扶持政策的压⼒。民办教育新法新政规定了通过“政府补贴、政府购买服务、基⾦奖励、捐资激励、⼟地划拨、税费减免”等更为具体和系统的政策扶持民办中⼩学的发展，但调研发现部分省市⽬前的民办教育扶持和优惠政策缺乏系统性和持续性，对于民办中⼩学的发展是杯⽔车薪。
（⼆）实施国际课程的民办中⼩学存在办学⽅向偏移的倾向
部分实施国际课程的民办中⼩学存在偏离落实⽴德树⼈根本任务正轨的倾向。⼀是党组织引领学校落实⽴德树⼈的着⼒点不聚焦。例如，样本学校半数党员对党组织的政治核⼼作⽤认识不⾜，党组织主题活动未能有效结合⼯作学习、课程建设和⽴德树⼈活动，学习不系统、不深刻。⼆是偏离“全⾯贯彻党的教育⽅针”的教育宗旨。部分学校为提⾼学⽣“出国”升学率，引进国外⼤学要求的或中国学⽣在考试中最擅长的相关国际课程，办学定位成为店铺预科班。三是培养⽬标指向“精英⼈才”“精英领袖⼈才”“世界公民”等，未突出培养“德智体美劳”全⾯发展，尤其是忽视中华传统⽂化的教育。四是国际课程的设置居⾸要地位，国家要求开设的课程被忽视，这种现象在⾼中阶段学校尤其严重。例如所调查的⾼⼆年级中，8.27%的教师反映没开设中国地理课程。
（三）民办中⼩学资产财务管理存在现实风险
民办中⼩学资产和财务管理⼀直是监管的难题，这个难题并没有因为新《民促法》的实施得到破解，反⽽为了利⽤营利和⾮营利政策分野的模糊地带，出现许多新的“花招”。⼀是法⼈财产权变得混淆不清，例如，⼗⼆年⼀贯制学校中义务教育阶段和⾼中阶段民办学校的法⼈⼤都为同⼀法⼈，容易造成学校财产及收益的混乱等；“公参民”学校在法⼈、财务和校舍等⽅⾯的⾮独⽴性，使其与公办“母体”学校的产权复杂化。⼆是民办中⼩学财务监管普遍乏⼒，导致民办义务教育学校举办者通过关联交易、
VIE（协议控制结构）等⽅式获取办学收益。“公参民”学校出现灰⾊关联交易、国有资产流失、贪污腐败等现象。
（四）民办中⼩学办学⾏为尤其是招⽣违规普遍
《教育部办公厅关于做好2018年普通中⼩学招⽣⼊学⼯作的通知》中明确提出了“⼗项严禁”。民办中⼩学招⽣为规避考试或⾯试招⽣所带来的风险，遂联合社会培训机构组织联合招⽣：⼀是部分民办中⼩学与社会培训机构以校园开放⽇、冬令营等名义提前招⽣；⼆是社会培训机构通过⼊学政策解读、咨询、讲座等曲解⼊学政策，炒作学校排名，培训成绩与⼊学挂钩；三是部分民办中⼩学联合社会培训机构组织选拔性“密考”，以此获得和审核⽣源成绩和学⽣各类⽐赛和竞赛证书等个⼈信息，这迫使学⽣参加各类⾼收费的辅导班和强化班等，从⽽造成了民办中⼩学获得优质⽣源和社会培训机构获得经济利益的“双赢”局⾯。
此外，“公参民”中⼩学则利⽤公办学校的品牌和民办学校的招⽣⾃主权选拔优质⽣源，为⾼⼀级学校涵养⽣源，滋⽣了与校外培训机构合作的违规考试、“占坑班”“掐尖招⽣”等违规招⽣现象。
（⼀）坚持社会主义价值导向，强化落实⽴德树⼈根本任务
民办中⼩学是我国社会主义教育的重要组成部分，要坚持社会主义办学⽅向，落实⽴德树⼈根本任务。
这就要求民办中⼩学坚持党的领导，全⾯贯彻党的教育⽅针政策；以⼈民为中⼼，创办⼈民满意的民办教育；更加突出社会主义核⼼价值观教育，更加注重中华传统⽂化之根的教育，培养出有利于“四个服务”的合格建设者和可靠接班⼈。即使开设国际课程的民办中⼩学也必须在坚持这样的价值取向下，去粗取精，合理吸收世界优秀⽂化，进⾏有社会主义“魂”、中华民
族“根”、国际视野“眼”的教育。
⼀是要加强党的建设。地⽅教育⾏政部门，选派组织管理能⼒强、具备教育教学经验的党员⼲部，作为派驻民办中⼩学的代表，制定“派驻党员⼲部”职责，全⾯落实《中共中央办公厅印发的通知》（中办发〔2016〕78号）精神，指导学校健全并加强党组织建设，引导学校全⾯地、准确地、及时地解读国家民办教育法律法规政策，全⾯贯彻党的教育⽅针。
⼆是要将⽴德树⼈贯穿到教育教学的各领域各环节。开⾜开齐国家课程，尤其是语⽂、思想政治、历史等⼈⽂社会学科。整体提升德育⼯作⽔平，不断增强培育和践⾏社会主义核⼼价值观的针对性和有效性，开展传承中华民族传统美德系列教育活动。健全实践育⼈教育教学体系，丰富实践育⼈活动载体，创新与各类实践基地协同育⼈模式。
三是建⽴课程中国认证制度，形成具有中国特⾊的国际课程体系。要研制我国基础教育阶段课程认证标准和课程推荐⽬录，并建⽴我国基础教育阶段“中西融合课程”实施指导纲要；完善对实施
国际课程民办中⼩学的审核监督体系，进⼀步完善对实施国际课程的民办中⼩学办学章程及宣传、办学条件、课程体系等⽅⾯的监督执法体系，理顺其类型复杂、监管体系不完善等问题；建⽴健全对实施国际课程民办中⼩学办学质量的评估制度，进⼀步完善对该类学校的质量管理体系，规范毕业班出⼝质量管理等，引导学校规范办学⾏为，全⾯贯彻落实⽴德树⼈根本任务，形成特⾊的国际教育育⼈模式。明星整容前
（⼆）依法建⽴分类管理制度，不断优化民办教育管理秩序
在民办教育充分发展和分类管理制度确⽴以后，教育⾏政部门仅仅履⾏对公办学校的举办职能是不够的，对包括民办学校在内的各类教育机构实⾏全⾏业管理已具有现实可能性。对于新建或设⽴⾮营利性民办学校，审批机关要根据地⽅经济社会和教育发展的需要，以及国家和地⽅设⽴⾮营利性民办学校的标准，对举办⾮营利性民办学校组织和个⼈的经济实⼒、资格条件、申请材料等，按照审批权限依法依规批准。对于新法实施前的民办义务教育学校，要依法依规登记为⾮营利性民办学校，并修改办学章程。政府对办学质量低、办学⾏为不规范、运营困难的民办义务教育学校，在举办者⾃愿的前提下，可采⽤依法合并、转制、终⽌等⽅式进⾏整改。设⽴或选择登记为营利性民办中⼩学的，则根据《民办学校分类登记实施细则》做好财务清算，明确⼟地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。
对“公参民”学校的登记，要根据《中华⼈民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第七条的规定，公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。要依法停⽌审批新的“公参民”民办义务教育学校，对已办“公参民”学校严格执⾏“五独⽴”政策，限期与公办母体相脱离。
根据民办学校分类管理的基本制度，分别对⾮营利性和营利性民办中⼩学制定差别化扶持政策。例如，在政府补贴、政府购买服务、基⾦奖励、捐资激励、⼟地划拨、税费减免等⽅⾯强化对⾮营利性民办中⼩学扶持政策的落实⼒度。扶持政策的落实，仍需要各地⽅政府出台推进民办中⼩学扶持政策落实的政策举措，如建⽴部门联席会议制度、分类管理过程中的风险防控措施等。
（三）健全政府监督管理机制，深⼊规范民办学校办学⾏为
要进⼀步落实落细新《民促法》及其配套政策，以及规范民办中⼩学办学⾏为，必须建⽴健全政府监督管理机制。
⼀是要完善民办义务教育学校法⼈财产权监督体系，严格执⾏外部⾏政对民办中⼩学⼟地、房产等财产过户、使⽤及清算，保障民办学校法⼈财产权的有效落实，为其顺利开展教育教学⼯作奠定物质基础。
⼆是加强政府财政投⼊及补贴的监管。将财政扶持民办教育发展的资⾦纳⼊预算，并向社会公开，接受审计和社会监
⼆是加强政府财政投⼊及补贴的监管。将财政扶持民办教育发展的资⾦纳⼊预算，并向社会公开，接受审计和社会监督，提⾼资⾦使⽤效益。建⽴民办中⼩学办学经费的第三⽅监管机制，对民办教育学校收取的学费进⾏第三⽅监控。⿎励民办中⼩学专门设⽴学校发展基⾦或风险基⾦，将办学收益⽤于学校教育管理、发展和奖励等。
三是强化民办中⼩学办学⾏为的监管。针对⽬前民办中⼩学存在的违规招⽣、乱收费、财务管理乏⼒等问题，建⽴常态化的监管机制。例如，安徽省教育厅等六部门印发的《关于加强民办教育监督管理规范民办学校办学⾏为的若⼲意见（试⾏）》明确了“完善民办学校违规办学处罚机制”的相关规定。
四是加强对民办中⼩学与社会培训机构联合违规招⽣的治理。严格执⾏公民办学校同步招⽣政策，开发并使⽤统⼀的义务教育电脑随机录取平台或⼊学服务平台，实时监控每位学⽣的⼊学流程，依规依纪处理违规招⽣⾏为。建⽴健全社会监督与举报机制，加⼤民办中⼩学招⽣政策的宣传⼒度，发动家长体对此类违规招⽣⾏为的监督与举报。
五是利⽤监管⼿段，促进“公参民”学校逐步脱离公办“母体”，⾛上独⽴的、差异化的、特⾊化的民办之路。严禁“公参民”学校⽆计划、超计划招⽣，以及“掐尖招⽣”等不规范招⽣⾏为。妥善解决教师混编问题，公办学校不再向“公参民”学校派出⼲部和公办教师长期任教，对现有“公参民”学校中使⽤公办事业编制的教职⼯设置服务年限等。
值得⼀提的是，随着信息技术的发展和互联⽹的发展，线上与线下民办教育结合发展将成为必然趋势。因此，各地政府要严格落实《教育部等六部门关于规范校外线上培训的实施意见》（教基函〔2019〕8号）的要求，对线上民办教育的备案排查，建⽴全国统⼀、部门协同、上下联动的监管体系。
（四）⿎励学校特⾊优质发展，满⾜⼈民众多样化教育需求
进⼊新时代，我国教育发展的主要⽭盾是⼈民⽇益增长的良好教育的需要和不平衡不充分的教育发展之间的⽭盾。随着中⼩学校数量和规模的扩张，⼈民众对教育的需求从单⼀的“有学上”到多元的差异化需求的转变。⽽公办中⼩学未能提供优质教育资源的全覆盖，需要民办中⼩学满⾜⼈民众对优质化教育尤其是个性化教育的需求，这为民办中⼩学在新时代的⽣存和发展提供了强⼤动⼒。
陈佩斯儿子婚礼⼀是坚持按需发展。民办中⼩学要敏锐感知⼈民众对教育的新需求，要在细分市场中去寻适合⾃⼰的教育定位，按需进⾏教育改⾰创新，善于提供⼩众化、贴近性的教育服务。
⼆是坚持特⾊发展。民办中⼩学要视质量为⽣命线，视特⾊为天际线，扬长补短，不断培育办学特⾊，通过特⾊吸引学⽣和家长，为教育百花园注⼊个性鲜明的⾊彩。义务教育民办中⼩学要通过特⾊教育补位公办义务教育之不⾜，⾼中阶段民办学校要在多元化、特⾊化、国际化办学上下功夫。
三是坚持错位发展。民办中⼩学要主动避免与公办中⼩学同质竞争、零和博弈，选择公办中⼩学难以提供或者不能很好提供的教育形式，供有特殊教育需求的家长选择。感悟人生情感的经典句子
四是坚持创新发展。民办中⼩学要利⽤体制灵活、应变能⼒强的优势，开展教育改⾰和创新，在攻克⼀些教育难题，探索教育新的样态等⽅⾯下功夫。
（五）建⽴办学质量评价机制，实施民办中⼩学常态监测
⼀是建⽴健全民办中⼩学教育质量⾃我评价机制。⽬前，多数民办中⼩学未形成基于学校质量改进和创新的⾃评⽂化，例如，未建⽴学校办学质量的⾃评组织机构和管理制度，⾃我评价仅作为外部评估实施的前奏。因此，学校要成⽴专门的教育质量评价部门，培养专兼职质量评价⼈员。研制教育质量评价校本标准，建⽴健全综合评价、⾃我评价与外部评价相结合的保障机制。挖掘学⽣德智体美劳全⽅⾯发展过程中的关键数据，对学⽣各⽅⾯发展作及时的分析和改进。
⼆是建⽴民办中⼩学第三⽅教育质量评价机制。开展民办学校教育教学常态视导⼯作，定期对民办学校的教育管理、学科教学、德育活动等进⾏全⽅位的教育教学视导，指导学校落实⽴德树⼈根本任务；制定符合民办学校特⾊化办学的质量标准体系，将义务教育阶段民办学校纳⼊教育质量评估与监测体系，定期开展质量评估与监测；开展报告解读与反馈，指导民办学校改进办学质量。
三是利⽤现代信息技术开展教育质量评价。《深化新时代教育评价改⾰的总体⽅案》明确提出了“探索开展学⽣各年级学习情况全过程纵向评价、德智体美劳全要素横向评价，为学校招⽣、社会⽤⼈等提供全息评价服务”的改⾰任务。我们可采⽤移动互联、⼈⼯智能等现代信息技术构建全息智能评价系统，通过多元主体的参与和协商，借助多终端设备，实现对学⽣、教师等体的学习、⽣活、教学及⽣物数据进⾏全⽅位、全过程以及规模化的采集和分析，破除民办中⼩学仅仅通过考试获得的学⽣分数来分析学⽣发展的情况，以评促学，以评促教，以评促管，以评促发展，真正实现因材施教、⼈尽其才、全⾯⽽可持续发展的教育理想。
本⽂转载⾃“中国教育学刊”（ID：zgjyxk），作者刘云⽣、张晓亮、胡⽅。⽂章为作者独⽴观点，不代表芥末堆⽴场，转载请联系原作者。
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