中国城镇化政策演变及其主要特征
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女明星露点星期四
作者：董继红贾森
导读
摘要：改⾰开放以来，中国城镇化政策的演变既是对城镇化规律和国情认识逐步深化的结果，也是在⾯临新的发展阶段和发展问题时动态调整的过程。通过国际⽐较看出，中国的城镇化率要快于主要发达国家和部分发展中国家，城镇化进程与经济发展⽔平的关系基本符合国际⼀般规律。从市场化规律和制度性安排两⽅⾯来看，中国当前的城市规模及格局分布与国家城镇化⽅针及相关制度安排的引导密不可分，但更多还是伴随市场化改⾰的经济、产业和⼈⼝空间重构的结果。
关键词：城镇化；城镇化政策；市场；政府
改⾰开放以来，中央放宽了对农民进城务⼯及落户的管制，城镇化进程明显加速。历经40多年发展，中国城镇⼈⼝⽐重从1978年的17.9%上升⾄2018年的59.6%，设市建制的城市从1981年的233个增加⾄66
8个，其中地级市从108个增⾄293个，县级市从122个增⾄375个。市区⼟地⾯积（不含市辖县）从1982年的24.8万平⽅公⾥增⾄2017年的219.6万平⽅公⾥。快速的城镇化进程需要科学的城镇化政策来指导，城镇化政策也需要随着城镇化阶段的变化⽽调整。
⼀、改⾰开放后中国城镇化政策演变
1980年，国务院批转《全国城市规划⼯作纪要》，提出中国城市发展的基本⽅针是“控制⼤城市规模，合理发展中等城市，积极发展⼩城市”，“⼤城市和特⼤城市，原则上不要再安排新建⼤中型⼯业项⽬。……在中等城市有选择地摆⼀些⼯业项⽬，但要注意，⼀般不要使其发展成为新的⼤城市。……国家安排新建项⽬，应优先在设市建制的⼩城市和资源、地理、交通、协作条件好的⼩城市选⼚定点。在特⼤城市和⼤城市周围有计划地建设卫星城。把少数和确需安排在⼤城市的新建项⽬和需从市区迁出的⼯⼚放到卫星城市去。建设⼩城市和卫星城市，规模要适当，⼈⼝⼀般以⼀⼆⼗万为宜。”确⽴这⼀⽅针的基本出发点，是要防⽌⼤城市过分膨胀，出现类似某些发达国家和发展中国家的“贫民窟”。但是，伴随改⾰开放，市场经济开始发挥作⽤，以计划⼿段来控制城市规模不⾜以达到预想的效果，“⼀⼑切”的城镇化⽅针也不利于各类城市因地制宜地发展。
进⼊21世纪以来，中国城镇化战略⽅针调整为“积极稳妥推进城镇化”以及“⼤中⼩城市和⼩城镇协调发展”。《“⼗五”计划纲要》提出要“不失时机地实施城镇化战略”，⾸次将城镇化提升到国家战略⾼度。
以往限制城市规模的城镇化⽅针逐步淡化，取⽽代之的是对城镇化发展速度的⾼度重视。《“⼗五”计划纲要》还指出：“有重点地发展⼩城镇，积极发展中⼩城市，完善区域性中⼼城市功能，发挥⼤城市的辐射带动作⽤，引导城镇密集区有序发展。”与前⼀阶段的提法不同，对⼤城市，从“控制”改为“完善”和“发挥”；对中⼩城市，从“合理发展”改为“积极发展”。党的⼗六⼤之后，相关政策更加强调对城镇化速度的把握以及不同规模城市（镇）的协调发展。2002年党的⼗六⼤提出“要逐步提⾼城镇化⽔平，坚持⼤中⼩城市和⼩城镇协调发展，⾛中国特⾊城镇化道路”。这⼀⽅针在“⼗⼀五”和“⼗⼆五”期间得到了延续，《“⼗⼀五”规划纲要》明确提出“坚持⼤中⼩城市和⼩城镇协调发展，提⾼城镇综合承载能⼒，按照循序渐进、节约⼟地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡⼆元结构。”《“⼗⼆五”规划纲要》进⼀步提出，“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以⼤带⼩的原则，遵循城市发展客观规律，以⼤城市为依托，以中⼩城市为重点，逐步形成辐射作⽤⼤的城市，促进⼤中⼩城市和⼩城镇协调发展。”
⼗⼋届三中全会以来，提⾼城镇化质量成为新的战略重点。《中共中央关于全⾯深化改⾰若⼲重⼤问题的决定》指
出，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持⾛中国特⾊新型城镇化道路，推进以⼈为核⼼的城镇化，推动⼤中⼩城市和⼩城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能⼒。”2013年底的中央城镇化⼯作会议以提⾼城镇化发
展质量为核⼼，从劳动⼒、⼟地、资⾦、空间布局、城镇建设与管理⽅⾯六个⽅⾯提出了推进城镇化的主要任务。此后，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《关于深⼊推进新型城镇化建设的若⼲意见》等⽂件的出台以及2015年召开的中央城市⼯作会议，始终贯穿着“以⼈为核⼼”的城镇化新理念。2014年经国务院批复同意，国家发展改⾰委等15个部门建⽴了推进新型城镇化⼯作部际联席会议制度，并逐年确定新型城镇化年度重点任务，持之以恒地推动新型城镇化⾼质量发展。2020年4⽉出台的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中就推动户籍制度改⾰明确提出，督促城区常住⼈⼝300万以下城市全⾯取消落户限制，推动城区常住⼈⼝300万以上城市基本取消重点⼈落户限制，⿎励有条件的Ⅰ型⼤城市全⾯取消落户限制、超⼤特⼤城市取消郊区新区落户限制。渐进式地推动户籍制度改⾰是落实中国城镇化政策的重要举措。中国城镇化政策的演变既是对城镇化规律和国情认识逐步深化的结果，也是在⾯临新的发展阶段和发展问题时动态调整的过程。
⼆、有关中国城镇化速度的问题
按照诺瑟姆（Ray. M. Northam）S曲线对城镇化的三阶段划分，中国的城镇化在最近40年处于加速发展阶段。到2018年，全国城镇⼈⼝达到8.3亿，城镇化率59.6%，即将进⼊到城镇化加速发展阶段的后半程。与世界其他国家相⽐，中国的城镇化速度如何？
在已基本完成城镇化进程的主要发达国家（西⽅国家主要使⽤城市化⼀词，我国有关城市化率的统计
磨合期多少公里包含了城市与⼩城镇的⼈⼝，统称为城镇化，为避免混淆，以下皆使⽤城镇化⼀词），在城镇化加速阶段的前半程（30~50%），英国、德国、法国⼤致⽤了60年，美国⽤了40年，⽇本⽤了30年，俄罗斯⽤了25年，中国只⽤了15年。在城镇化化加速阶段的后半程（50~70%），英国、德国⽤了60年，法国、美国⽤了40年，俄罗斯⽤了20年，⽇本⽤了15年（见表1）。如果依据每年增加1.2个百分点的较快城镇化率增速预测，中国的城镇化率从50%增⾄70%⼤约需要15年，这⼀速度要远快于欧美，与⽇本相当。
与那些仍然处于城镇化进程中的主要发展中国家相⽐，1980—2018年的38年间，中国的城镇化率提⾼了40.2个百分点，特别是2010年之后的8年间提升了10.4个百分点。如果仅看2010年之前，马来西亚的城镇化速度甚⾄快于中国，印度尼西亚、⼟⽿其、韩国与中国的城镇化速度基本⼀致，但2010年之后中国的城镇化还在提速，城镇化速度要快于主要的发展中国家（见表2）。
表1 中国与主要发达国家城市化不同阶段所⽤时间的⽐较照片
表2 1980—2018年中国与⼀些国家的城市化率⽐较单位：%
与此同时，⼀国的城镇化率和经济发展⽔平之间具有显著的正向关系，世界主要国家的⼈均GDP和城镇化率分布的关系拟合为⼀条趋势性曲线（见图1）。在1990年中国在拟合曲线之下，城镇化⽔平滞后于经济发展⽔平；2000年中国恰好在拟合曲线上，2000年之后伴随经济发展中国的城镇化速度变得
更快，意味着中国的经济发展推动着城镇化的进程并呈现出⼀定的加速趋势。
图1 各国城市化率和⼈均GDP的关系
通过上述⽐较可以看出，改⾰开放以来，与⼤多数国家相⽐，中国的确经历着相当⾼速的城镇化过程。但与⽇本、韩国、马来西亚等国在其经济⾼速成长时期的城镇化速度相当，中国的城镇化速度并没有⾼出很多，⼀些时段内甚⾄还要低⼀些。值得注意的是，中国的快速城镇化还与特有的制度性因素有密切关系：⼀⽅⾯改⾰开放之后的快速城镇化是出于对计划经济时期城镇化进程缓慢的补偿性增长；另⼀⽅⾯，将没有改变户⼝性质的农业转移⼈⼝计⼊城市常住⼈⼝，也促使中国的城镇化率有了相当程度提⾼。2018年中国的户籍⼈⼝城镇化率仅为43.37%，⽐常住⼈⼝城镇化率低了
16.21个百分点。
三、中国城镇化进程的主要特征
城镇化是通过⼈⼝、资本、信息、⼟地等⽣产要素向城市集中，实现规模经济和集聚效应及⽣产⽣活⽅式的转变。推动这⼀过程的⼒量来源于市场和政府两个⽅⾯。市场⼒量主要指市场机制在城市发展过程中配置资源、调节供需，促进产业集聚与产业发展升级。与此同时，政府通过制定国家战略并以户籍、⼟地、市制与⾏政区划调整等⾏政⼿段对⽣产要素的空间配置进⾏⼲预，从⽽推进城镇化向预
期的⽅向发展。中国当前的城市规模及格局分布虽然与国家的城镇化⽅针及⼀系列调控政策密不可分，但更多还是在市场⼒量推动下⼈们⽤脚投票的结果。
（⼀）⼤城市和城市⽇益成为带动中国经济增长的重要引擎
快速的城镇化不仅伴随着农村劳动⼒向城市的转移，经济活动向城市集中的趋势也愈发明显。2000年地级以上城市的GDP占全国GDP的⽐重为48.3%，到2018年，全国GDP的62%由地级以上的城市（市辖区）⽣产。在地级以上城市的产值中，59%由35个主要城市（直辖市、副省级城市、省会城市）⽣产。与此同时，主要的城市和都市圈成为了创新要素集聚、⼈⼝密度⾼、产业竞争⼒强、经济效率最优的地区。据测算，2018年，全国19个城市的⼈⼝占全国的⽐重为80.1%，GDP占⽐为88.0%。特别是以京津冀、长三⾓、珠三⾓为代表的三⼤城市以全国6.57%的国⼟⾯积承载了全国29%的⼈⼝，实现了43.1%的地区⽣产总值、72.4%的进出⼝总额和57.3%的研发经费投⼊，在国家经济社会发展中的龙头作⽤突出，辐射带动作⽤明显。
（⼆）⼤城市的服务业⽐重不断提升
⼤城市正经历着制造业为主的第⼆产业权重逐渐下降，服务业权重逐渐提⾼的产业升级换代过程；中⼩城市和⼩城镇则⼤多仍然以制造业或资源型产业作为主导产业。2017年，直辖市和副省级城市的服务业⽐重分别为66.3%和59.8%，地级城市的服务业⽐重仅49.9%。上海、北京、深圳、重庆4个城区
⼈⼝超过1000万的超⼤城市，服务业⽐重平均达到66.1%；天津、成都、⼴州、南京、武汉5个500~1000万的特⼤城市，服务业⽐重也达到60.6%。在少数超⼤型城市，这种产业格局已经⾮常明显。⽐如，北京市服务业占⽐已经⾼达80%，上海市也达到了70%。
表3 2017年不同⾏政级别和⼈⼝规模城市的产业结构单位：%
从发达国家的经验来看，较⼩的城市趋向于标准化的制造业⽣产和专业化的服务活动，⽽较⼤的城市因拥有更加多样化的经济基础，集中于⾼技术的制造业和特定的商业服务。城市发展的动态模式⼀般为：在经济发展的早期，⼤城市趋向于制造业导向，但随着城市化进程，⼤城市的服务业导向更加明确。例如，1950—1970年代，美国的钢铁、纺织、汽车、造船、飞机、纸浆与造纸、⽯油化学品等产业⾼度集中在特定的⼤都市区。⼤部分城市在⼤部分制造业活动中的从业者很少。除了那些发展专业化制造业的城市，美国⼀些⼩城市在特定的消费者服务活动上也实现了专业化发展，⽐如养⽼服务，健康服务、保险服务等。
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（三）⼤城市和⾏政级别较⾼城市的收⼊溢价显著
以长三⾓地区为例，2017年，上海（超⼤城市）的⼈均⼯资⽐南京（特⼤城市）⾼38%，⽐宁波（⼤城市）⾼45%，⽐镇江（中等城市）⾼67%，⽐铜陵（⼩城市）⾼86% 。收⼊上的显著差异、丰富的公共资源、更多的就业机会吸引⼈们源源不断的涌⼊⼤城市，户籍限制和⾼房价并未改变这种趋势。
简•雅各布斯（Jane Jacobs）在其著作《美国⼤城市的死与⽣》中指出，经济实⼒较强的⼤城市能够吸引到更优秀的⼈才，这与中国⽬前劳动⼒流动的结构现状⼗分吻合。2018年的⼴东⾼校毕业⽣就业报告显⽰，53%的应届毕业⽣选择了⼀线城市⼴东和深圳，16%选择了佛⼭和东莞两个珠三⾓内规模次之的城市，另有13%流向珠三⾓内其他五个规模较⼩的城市。尽管近年来受到区域间产业转移、⼤城市房价⾼涨，以及⼆三线城市优越的⼈才政策、较低的户籍门槛等因素的影响，出现了⼈⼝回流、转向的现象，但劳动⼒就业或择业时依然将⼀线⼤城市作为优先选择。
（四）⾏政管辖等级赋予不同城市及城乡不同的发展权工作职务
建国初期，中国城市⾏政区划体系分为直辖市、设区的市、不设区的市、镇四级，在形态上类似西⽅国家，但明确规定市“是属于省、⾃治区、⾃治州领导的⾏政单位”。20世纪80年代以来，中国城乡社会经济结构发⽣了深刻变化，⼤城市对经济发展的带动和促进作⽤变得更强，⼤城市和中⼩城市的发展差距⽇益显著。出于⼈⼝规模扩张以及产业发展、基础设施建设的需要，原有传统的设市模式和标准严重阻碍了⼀些迅速壮⼤中的城市的发展。为加快对城镇化的推动，中国对市制进⾏了重⼤调整，通过整乡改镇、整县改市、撤地设市和市领导县（市）等区划调整赋予城市在更⼤范围的⾏政管辖权⼒。市制成为中央和上级政府推进城市化进程的重要⼿段，也是政区等级的⼀个标志。
与此同时，城市的⾏政区域远⼤于城市连续建成区的范围，真正具有城市功能的地域在城市⾏政区域
中所占⽐重不⼤，特别是以整县改设的市（区）往往⼤部分是农村地域。城乡合治的政区格局导致了乡镇层⾯发展⾃主权不⾜。城乡之间⾏政地位的不平等，导致资本、教育、医疗、优惠政策等资源向城市地区集中，这种公共或⾮公共资源的集中必然进⼀步强化⼈⼝从农村向城市迁移的进程，导致城乡之间在公共服务和居民收⼊⽅⾯的差距扩⼤。
（五）治理能⼒不⾜制约城市可持续发展
劳动⼒向少数特⼤城市和⼤城市的加速集聚，给城市公共设施供给、公共安全保障等提出了巨⼤的挑战，给社会管理和公共服务带来了巨⼤压⼒。进⼊2000年后，以北京、上海为代表的超⼤城市出现了较为严重的交通拥堵、房价⾼企、公共服务资源短缺、⼤⽓污染等“⼤城市病”，⼀时间，“控制”和“疏解”成为这两座城市的重要政策取向。从国际经验看，⼈⼝并⾮导致“城市病”发⽣的主要原因。以环境问题为例，诸多国际⼤都市都曾在⼆战之后出现过环境恶化问题，如伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等。但如今这些城市的⼈⼝已经⽐半个多世纪前更多，并不断吸引更多⼈居住⽣活，⽽其环境质量不仅没有继续恶化，反⽽得到了极⼤的改善。⾯对不断增多的外来⼈⼝，政府治理机构与其动⽤⾏政⼿段消耗⼈⼒物⼒成本以控制和疏解⼈⼝，不如通过引导产业结构调整，提⾼技术和管理⽔平，促进外来⼈⼝的⽂化融⼊，积极地应对⼈⼝增长给城市治理带来的挑战。
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