城市更新和⽚区综合开发项⽬运作的投融资⽅式、流程、模式及案例分析
⼀、城市更新项⽬分类
张艺兴晕倒(⼀)按改造⼒度划分:整治、改建和拆建
按照改造⼒度由弱到强,城市更新项⽬可分为整治类、改建类和拆建类三种类型。不同城市命名略有不同,但实质相近,例如深圳将城市更新项⽬分为综合整治类、功能改变类和拆除重建类(分别对应整治、改建和拆建);⼴州分为全⾯改造(对应拆建)和微改造(对应整治和改建);中⼭分为微改造、局部改造和全⾯改造(分别对应整治、改建和拆建)。
表1. 城市更新项⽬分类:以湾区城市为例
整治类项⽬改造⼒度最弱、审批条件最宽松,房企参与相对较少。整治类项⽬不改变建筑主体结构和使⽤功能,以消除安全隐患、完善现状功能等为⽬的,⼀般不增加建筑⾯积。审批程序简化,主要由区政府负责审批、实施、竣⼯验收和后续监管。改造资⾦主要来⾃市/区政府、权利⼈等。城镇⽼旧⼩区改造可视为整治类城市更新的⼀种。整治类城市更新利润较薄,以装修修缮为主,房企参与相对较少。
改建类项⽬改造⼒度居中、⼀般需由市级城市更新管理部门审批,房企⼀般可通过改造、持有运营的等⽅式参与项⽬。改建类项⽬⼀般不改变⼟地使⽤权的权⼒主体和使⽤期限,在不全部拆除的前提下进⾏
局部拆除或加建,可实施⼟地⽤途变更,部分城市可增加建筑⾯积(但⼀般会对建筑⾯积增幅设限,例如珠海要求不超过30%)。房企可通过改造、持有运营等⽅式参与项⽬,代表案例如万科上海哥伦⽐亚公园。
图1. 改建类城市更新项⽬案例:万科上海哥伦⽐亚公园
拆建类项⽬改造⼒度最强、审批最严格,是房企参与城市更新的主要形式。拆建类项⽬对城市更新单元内原有建筑物进⾏拆除并重新规划建设,可能改变⼟地使⽤权的权利主体、可能变更部分⼟地性质。拆建类项⽬流程较复杂,审批机构涉及区、市城市更新管理部门,流程包括更计划⽴项、专项规划审批、实施主体确认、⽤地出让等环节。拆建类项⽬分为政府主导、市场主导、政府和市场合作三种模式,每种模式下房企垫资压⼒和项⽬周期有所差异。
表2. 拆建类项⽬的三种主要模式(亿元)
(⼆)按改造对象划分:村改、城改和⼚改
按照改造对象划分,城市更新项⽬分为“旧村”、“旧城”、“旧⼚”改造三种类型。
“旧村”指城乡建成区内⼈居环境较差、基础设施配套不完善,⼟地以集体所有性质为主的村集体成员聚居区域2。旧村改造的地块,村集体可选择保留集体⼟地性质或按规定转为国有⽤地。其中,复建
安置地块转为国有⼟地⼀般可采⽤划拨⽅式,融资地块转为国有⼟地可采⽤招拍挂公开出让或协议出让。
“ 旧城”指城乡建成区内⼈居环境较差、基础设施配套不完善,⼟地以国有性质为主的城镇居民⽣活⽣产区域。旧城改造的地块,⼀般在完成拆迁补偿后由市国⼟资源主管部门按国有⼟地公开出让程序出让。
“旧⼚”指城乡建成区内建成较早的⼯业⽣产、产品加⼯制造⽤房和直接为⼯业⽣产服务的附属设施,以及⼯业物资存储⽤房等4。旧⼚⽤地包括⼯业⽤地和仓储⽤地。“旧⼚”改造包括“⼯改⼯”、“⼯改住、商”、“⼯改M0”等类型。
从项⽬周期来看,“旧⼚”改造周期最短,且⼀般“⼯改⼯”项⽬短于“⼯改住、商”项⽬。
“旧村”、“旧城”改造周期长且不确定性⾼,主要来⾃拆迁权利⼈数量众多、产权复杂,谈判周期长,同时在项⽬⽴项和审批阶段,房企需就项⽬容积率和规划等问题与政府沟通。以深圳标杆村改项⽬“南⼭区⼤冲村”为例,项⽬从房企签订意向合作书到村民签约耗时3年、从签订意向合作书到项⽬⾸期开盘耗时7年。
“旧⼚”改造业主结构相对简单,房企⼀般只需要与原业主做好协商,配合政府政策执⾏即可。其中,“⼯改住、商”项⽬变
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“旧⼚”改造业主结构相对简单,房企⼀般只需要与原业主做好协商,配合政府政策执⾏即可。其中,“⼯改住、商”项⽬变现能⼒更强、利润更⾼,是房企的关注重点,但由于规划审批环节政企双⽅在容积率和项⽬规划上有⼀定的博弈时间,项⽬周期⽐“⼯改⼯”项⽬更长。“⼯改⼯”项⽬周期短但销售流动性差,房企⼀般通过持有运营的⽅式取得回报。近年来,主要城市“旧⼚”改造项⽬占⽐呈现增⾼趋势,且“⼯改⼯”项⽬⽴项占⽐较⾼。
⼆、城市更新项⽬的孵化经历步骤
本部分重点讨论房企参与较多的拆建类城市更新项⽬流程。拆建类城市更新项⽬分为四⼤步骤,(1)计划⽴项、(2)专项规划报批、(3)实施主体确认和(4)⼟地获取,完成四个步骤耗时可达5-8年,流程越靠前项⽬不确定性越⾼。
图2. 拆建类城市更新流程与周期
(⼀)计划⽴项
指项⽬申请纳⼊“城市更新单元计划”。申报主体可以为权利主体(如村委会等)、由权利主体委托的市场主体(如房企)、或市/区政府,项⽬申报需满⾜⼀定前提,如达到最⼩改造规模、补公⽤地达到⼀定⽐重、改造意愿满⾜条件等。其中,改造意愿征集是⽴项前的关键步骤,不同城市要求有所不同,
如深圳为单地块“双2/3”,珠海为旧住宅“双95%”,⾮旧住宅“双3/4”。在完成意愿征集后,申报主体可向区更新办提交申报材料,经区、市两级审批后项⽬纳⼊“城市更新单元计划”,标志⽴项成功。
图3. 城市更新流程第⼀步:计划⽴项
表3. 代表城市拆建类城市更新项⽬⽴项条件
(⼆)专项规划报批
指“城市更新单元规划”的编制和审批,通常需在⽴项公告后⼀定时限内完成⽅案报送,如深圳要求1年。在这⼀流程中,申报主体⼀般⾸先向主管部门申请核查⼟地及建筑物信息,再聘请有资质的规划设计单位编制规划⽅案,并与规划国⼟部门深⼊沟通、报审,以获得对公司有利的批复指标。专项规划报批是房企就容积率、配建要求等与政府进⾏博弈的过程,通常需要耗时1-2年。
图4. 城市更新流程第⼆步:专项规划报批
(三)确定实施主体
指通过签订《搬迁补偿安置协议》等⽅式形成单⼀实施主体的过程。这⼀阶段房企⾸先与原权⼒主体签订《搬迁补偿安置协议》,再向区旧改部门申请认证实施主体资格,认证通过后与区旧改部门签订
监管协议、设⽴资⾦监管账户。这⼀步骤通常耗时1-3年,部分城市为缩短项⽬周期,不绝对要求100%的签约⽐例。如珠海规定,项⽬在城市更新单元规划批准2年后,仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认实施主体的,如果已签订搬迁安置补偿协议的不动产产权⽐例不低于95%,市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。
(四)⼟地获取
指实施主体完成建筑物拆除、原房地产证注销等⼯作后,与政府签订⼟地使⽤权出让合同,标志旧改项⽬正式孵化完成。旧改项⽬⼟地⼀般采⽤“招拍挂”公开出让,少数地区允许协议出让。2018年4⽉,⼴东省发布粤国⼟[2018]3号⽂,⾸次允许旧改⽤地协议出让,对⼴东旧改项⽬的推进作⽤巨⼤。(3号⽂规定,三旧改造⽤地属政府收储后再次供地的,须以招拍挂⽅式出让,其余可以协议⽅式出让。)
图5. 城市更新流程第三、四步:确定实施主体、⼟地获取
三、城市更新项⽬融资
(⼀)外部融资:银⾏贷款门槛较⾼,前端资⾦依赖⾮标
城市更新项⽬获取银⾏贷款的门槛较⾼,⼀般需满⾜签约率双100%(签订《搬迁补偿安置协议》的
⾯积及户数均达到100%),或已确认实施主体后才可申请银⾏的拆迁贷。在此之前,项⽬⼤部分融资通过私募基⾦、信托⾮标、民间资本等⽅式解决。
图6. 城市更新项⽬全流程融资渠道梳理
总体来看,城市更新项⽬的融资渠道主要分为三类,⼀是银⾏贷款、⼆是⾮标融资、三是引⼊合作⽅。
(1)银⾏贷款门槛最⾼,拆迁贷⼀般要求过专规且《搬迁补偿协议》签约率达到⼀定⽐例,或已经确认实施主体才可申请;并购贷主要针对股权收购发放,但⼀般底层资产需满⾜⼟地开发投资额达到25%以上,在项⽬前期操作空间较⼩;开发贷在项⽬满⾜“432”条件后可申请;物业⾃持运营阶段可申请经营性物业贷。
(2)⾮标融资包括信托计划、资管计划、城市更新基⾦等,在项⽬“前融”阶段(开发贷以前)使⽤较多。实施主体确认前可通过代建+信托计划、城市更新基⾦、国企⾦控平台、担保公司等进⾏融资。
霸气一点的名字(3)城市更新项⽬也可通过引⼊合作⽅缓解资⾦压⼒,如本⼟中⼩房企与资⾦实⼒强的⼤型房企合作,由⼤房企解决前期资⾦投⼊的问题;⼜如引⼊战略投资者等。以深耕旧改领域的瑞安房地产为例,公司2006-2018年间多次出售旧改项⽬股权,总募资⾦额在170亿元以上。
表4. 瑞安房地产与⾹港永菱通股权交易情况
(⼆)内部资⾦平衡:滚动开发
城市更新项⽬⼀般通过滚动开发模式平衡资⾦。部分安置、部分出售、分期投⼊、滚动开发是城市更新项⽬的基本思路。城市更新项⽬⼀般以安置区作为启动,安置部分拆迁户,剩余房产出售,产⽣利润,滚动进⼊下⼀期的开发成本,可较好的缓解实施主体资⾦压⼒。
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图7. 城市更新项⽬滚动开发模式
四、房企参与城市更新相关案例
(⼀)政府主导模式:中海红旗村项⽬
上海普陀区红旗村于2015年3⽉启动旧改,拆迁实施主体为上海普陀区国资委全资持股的上海中环投资开发(集团)有限公司,2016年末⼟地⼀级整理基本全部完成。
2018年10⽉,上海海升环盛房地产开发有限公司(以下简称联合体)以93.99亿元地价摘得红旗村四块地,该公司由中海地产、上海中环投资开发(集团)有限公司、上海新长征(集团)有限公司联合成⽴(实控⼈为普陀区长征镇农村集体资产管理委员会),持股⽐例分别为70%、20%、10%;2020
年1⽉-2⽉,联合体再以19.14亿元拿下红旗村剩余旧改地块。出让地块要求竞得⼈配建租赁房、保障房、⼴场、公共设施、社区配套设施等,同时商办项⽬要求全部⾃持,且需引⼊企业总部、研发中⼼、科技创新、现代商贸等符合普陀区产业定位的企业。2019年8⽉,中海甄如府⾸期开盘,项⽬从拿地到⾸开仅10个⽉。
图8. 红旗村旧改项⽬时间轴
(⼆)市场主导模式:深圳佳兆业城市⼴场、⼴州猎德村项⽬
1、企业收购改造模式案例:深圳佳兆业城市⼴场
佳兆业城市⼴场位于龙岗区坂雪岗科技城核⼼区,前⾝为宝吉⼯艺品(深圳)有限公司⼚址(以下简称宝吉⼚)。宝吉⼚曾为全球最⼤的圣诞树⽣产⼚家,2008年⾦融危机破产后⼚房废弃,2010年1⽉佳兆业以8.4亿的价格收购该⼚房,并向深圳市政府申请将⽤地性质更改为商业、住宅,计划将原宝吉⼚开发为含商业、住宅、学校的⼤型综合体项⽬——佳兆业城市⼴场。2011年1⽉深圳市龙岗区政府下发了《关于宝吉⼯业区(华为⽚区GX03更新单元西⽚)专项规划审查意见的函》,批准宝吉⼚城市更新项⽬;2011年3⽉该项⽬被列⼊深圳市“⼗⼆五”规划60个重点⼯程项⽬之⼀;2011年9⽉,佳兆业完成项⽬范围内的搬迁和拆迁谈判,并全部签订《搬迁补偿协议书》;2012年12⽉所有回迁户完成选房⼯作。
佳兆业城市⼴场项⽬总占地⾯积约为40万⽅,总建筑⾯积约为180万⽅,项⽬共分为4期,2012年12⽉该项⽬实现⾸次销售,项⽬从获取到⾸开时滞35个⽉。截⾄2019年末,佳兆业城市⼴场已经开发3期,为包含学校、写字楼、商业购物中⼼的⼤型综合体项⽬。
图9. 深圳佳兆业城市⼴场旧改项⽬时间轴
2、村企业合作改造模式案例:⼴州猎德村项⽬
端午节免过路费吗高速猎德村是⼴州市⾸个改造的城中村,1994年猎德村与⼴州市⼟地开发中⼼签订《交地协议》,2002年天河区政府同意猎德村撤销村民委员会,建⽴猎德经济发展公司。2007年5⽉猎德村改造计划正式启动,7⽉村集体通过了拆迁补偿⽅案:猎德村原地拆除,村西⽚区逾11万⽅⼟地⽤作商业⽤途,公开市场拍卖后所得款项⽤于满⾜村改造资⾦的需求;村东⽚区拆迁后⽤于安置居民,具体拆迁补偿原则为“拆⼀补⼀”,并另在村南保留⼀块⼟地建设酒店以⽀持集体经济发展。
2007年9⽉,富⼒、合景泰富、新鸿基联合以46亿的价格竞得猎德村西⽚区商业地块,其中约25亿⽤作拆迁款安置及新楼建设款,10亿⽤于投资村南酒店。2007年10⽉猎德村开始进⾏拆迁,2009年底拆迁基本完成,2010年初回迁户回迁⾄原村东⽚区。
猎德村西⽚区商业地块由富⼒、合景泰富、新鸿基共同开发,三家分占三分之⼀权益,地块总建⾯约
56.8万⽅,规划建设为包括⾼档公寓、酒店、购物商场、写字楼的⼤型综合体项⽬。其中公寓天銮2011年11⽉⾸次销售,项⽬从获取到⾸开时滞50个⽉。写字楼天盈⼴场、天盈⼴场东塔分别于2013年下半年、2015年下半年推售,购物⼴场IGC于2016年10⽉正式开业。
图10. ⼴州猎德村旧改项⽬时间轴
(三)政府和市场合作模式:新湖中宝闸北旧改项⽬
新湖中宝闸北青-12地块旧城改造项⽬位于上海静安区核⼼位置,多数为房龄超过50年的棚户区。2002年新湖中宝拿下该地块,项⽬总占地⾯积约6.5万⽅,总建⾯约34.5万⽅。项⽬分为两期拆迁,⼀期于2002年开始动迁,预计总投资3.5万亿,2010年拆迁完成,2015年⾸次开盘,2017年正式交付。⼆期于2007年获得准拆证,2014年开始正式拆迁,受部分单位未签约影响,2017年完成全部拆迁,项⽬预计2020年开盘预售。
图11. 新湖中宝上海闸北旧改项⽬时间轴
区域综合开发,实践中⼜称⽚区综合开发、城镇综合开发。区域综合开发在我国现⾏的法规政策中尚⽆统⼀和明确的定义,⼀般是指在符合国家及地⽅规划的前提下、对具有⼀定规模、相对成⽚的区域进⾏系统性改造、投资、建设、运营和维护。关键内容通常包括战略定位、规划设计、⼟地⼀级开发
、基建公服建设、产业和内容导⼊、运营管理等,常见形式包括旧城改造、⼯业园区、产业新城、特⾊⼩镇、旅游综合体等。本⽂对区域综合开发在不同阶段下的形式和特点进⾏总结归纳,梳理区域性综合开发项⽬的现状、92号⽂的对综合开发项⽬带来的困境、区域性综合开发项⽬的主流模式、三种开发类型的区别与流程、⽚区开发的⼗种融资⽅式,为参与⽚区开发的各类主体提供参考和借鉴。
⼀、区域性综合开发项⽬的现状
(⼀)基本概念
区域性综合开发项⽬(以下简称“综合开发项⽬”),实践中也称⽚区综合开发或园区综合开发项⽬,在我国⽬前的法规
区域性综合开发项⽬(以下简称“综合开发项⽬”),实践中也称⽚区综合开发或园区综合开发项⽬,在我国⽬前的法规政策中对其尚⽆明确的定义,⼀般来讲,是指在符合国家及地⽅规划的前提下对成⽚区域进⾏系统性地改造、建设、运营和维护的⾏为,通常会包括⼟地⼀级开发、配套基础设施和公共服务设施的建设运营,以及相关的产业导⼊服务等内容。从PPP项⽬⾓度看,财政部PPP综合信息平台将项⽬划分为19个⼀级⾏业,其中“城镇综合开发”类项⽬基本上可以理解为即以PPP模式实施的综合开发项⽬,其下包括园区开发、城镇化建设、⼟地储备、⼚房建设和其他5个⼆级分类。
(⼆)综合开发项⽬的常见实施模式
此类项⽬的传统实施模式,主要包含以下⼏种:⼀是最早的政府直接投资建设开发的模式,即政府直接作为投资主体进⾏区域的建设开发,资⾦来源主要以财政性资⾦为主;第⼆种是在政企开发的改⾰趋势下,由平台公司作为投融资主体的模式,其资⾦来源主要是财政性资⾦+债务性融资,但债务性资⾦的还本付息仍然依靠政府补贴;第三种是完全市场化的操作模式,由企业享有⼟地溢价分成或通过⼀⼆级联动开发取得收益,政府投⼊较少,但随着政策的收紧,该模式已基本陷⼊瓶颈。近⼏年来,随着PPP模式的兴起,社会资本通过PPP⽅式参与区域性综合开发已成为⼀个创新。
⼆、92号⽂的对综合开发项⽬带来的困境
2017年11⽉份,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项⽬库管理的通知》(财办⾦〔2017〕92号,以下简称“92号⽂”),明确指出新签约项⽬不得从政府性基⾦中安排项⽬运营补贴,直接切断区域综合开发的主要回报来源,造成如今区域综合开发缺少合规政策出⼝的困境。
提出为规范PPP项⽬运作,遏制隐性债务风险增量,⼀⽅⾯要严格新项⽬⼊库标准,另⼀⽅⾯要集中清理不合规的已⼊库项⽬,并对各类不合规情形作了详细的列举,堪称近⼏年PPP⼤规模推⼴以来国家层⾯所出台的最全⾯、最详细的负⾯清单。从92号⽂的具体规定来看,与后续综合开发PPP项⽬的实施特别相关的主要是以下⼏个⽅⾯的问题:
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(⼀)纯政府付费类的综合开发项⽬将会受限
92号⽂指出,要“优先⽀持存量项⽬,审慎开展政府付费类项⽬”,⽽对于综合开发项⽬⽽⾔,按照过去此类项⽬常见的运作模式,其建设范围主要以征地拆迁、配套基础设施和公共服务设施新建为主;从回报机制来看,此类项⽬投资规模巨⼤,且⾃⾝的经营性收益来源较少,项⽬公司或社会资本主要通过政府付费收回投资成本及合理收益,容易对地⽅财政造成巨⼤的压⼒。另外,从国内现⾏的政策传导机制和⾏政管理体系来看,地⽅政府为规避⾏政风险,往往会对国家政策进⾏过度解读和执⾏,尽管92号⽂规定使⽤的是“审慎开展”的表述,不排除地⽅实操层⾯将之异化为“禁⽌开展”的可能性。
(⼆)商业地产开发、招商引资项⽬等内容不得纳⼊PPP合作范围
根据92号⽂规定,对于“不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项⽬等”的项⽬,不得⼊库。在过去的⼀些综合开发PPP项⽬实践中,不乏⼀⼆级联动,将商业地产开发、招商引资等不属于公共服务领域的内容纳⼊PPP范围的做法,在92号⽂出台之后此类项⽬显然将会被列⼊禁⽌⼊库的范围。
其实,这条规定并⾮92号⽂的新要求,⽽是国家层⾯⼀直在强调的红线,即政府和社会资本合作的范围只能是政府负有提供义务的基础设施和公共服务领域,例如早在《国务院办公厅关于政府向社会⼒量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)中就指出,“对应当由政府直接提供、不适合社会
⼒量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项⽬,政府不得向社会⼒量购买”,另外,在《关于在公共服务领域深⼊推进政府和社会资本合作⼯作的通知》(财⾦[2016]90号)中也规定:“要严格区分公共服务项⽬和产业发展项⽬,在能源、交通运输、市政⼯程、农业、林业、⽔利、环境保护、保障性安居⼯程、医疗卫⽣、养⽼、教育、科技、⽂化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改⾰⼯作”。
(三)前期准备⼯作不到位的项⽬不得⼊库
92号⽂规定,对于“新建、改扩建项⽬未按规定履⾏相关⽴项审批⼿续的”项⽬不得⼊库,根据财政部PPP综合信息平台的实际运⾏管理流程来看,⾸先,上述“不得⼊库”指的主要是“管理库”⽽不是“储备库”;其次,上述的“⽴项审批⼿续”是指要完成项⽬的可⾏性研究报告/资⾦申请报告或申请核准项⽬的报告,并取得相关主管部门的批复。
从综合开发项⽬的特点来看,其项⽬合作范围复杂,⼦项⽬数量众多,建设周期较长,通常需要分期进⾏开发,⽆论在建设内容、规模、投资额上都有较⼤的不确定性,另外常常还会涉及区域的相关规划调整,需要引⼊具备产业规划能⼒的社会资本参与项⽬的策划与设计,因此没办法像单体项⽬⼀样,在社会资本招选之前就完成项⽬⽴项、可⾏性研究、初步设计等前期⼯作。因此,按照此类项⽬过去的做法,往往是在社会资本招选完成之后再进⾏具体的项⽬⽴项审批⼿续,或者先将整个项⽬做⼀个粗略的⼤⽴项,在涉及具体⼦项⽬的时候再分别进⾏深⼊的可研和设计⼯作,但⽆论是哪