第25卷第1期天津行政学院学报
V 0I .25,N 0.12023年1月
J O U R N A L O F T I A N J I N A D M I N I S T R A T I O N I N S T I T U T E
J a n .2023
D O I :10.16326/j
.c n k i .1008-7168.2023.01.009 收稿日期:2022-11-01
基金项目:
国家社会科学基金一般项目 大都市郊区镇域
治理单元的重构模式比较与优化对策研究 (21B Z Z 099
)㊂ 作者简介：王 阳(1988-)
，
男，复旦大学马克思主义学院博士后流动站研究人员，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究人员㊂
陈国强(1981-)
基于T 县 大综合一体化 改革经验的分析
王阳
1,2
，陈国强
3
(1.复旦大学，上海 200433;2.华东理工大学，上海 200237;3.浙江红船干部学院，浙江 嘉兴 413000
) 摘 要:
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扩权强镇，执法下沉 是当前基层治理改革的重要方向㊂既有研究从政府管理的多重视角分析了执法下沉的原因，但缺乏从政社关系的视角对执法下沉的社会基础进行解释㊂政府执法本质上体现了政府治理权威与治理对象之间的互动关系㊂随着现代科层制的进一步扩张和传统熟人社会的解构，当前基层治理正面临传统德治权威不断消减而现代法理型权威尚待扎根的困境，这造成基层治理 模糊性 凸显和治理权威缺失，并导致基层执法难的问题㊂执法下沉旨在通过科层组织的内部改革推动法理型权威向基层下沉㊂但基于T 县综合执法改革经验的分析发现，执法下沉不仅没有改变微观治理中 人格化 因素的影响，反而衍生出一系列新问题㊂因此，重塑基层的德治权威具有现实必要性，理应成为思考国家治理现代化的重要一维㊂
关键词：执法下沉；治理权威；德治权威；基层治理
中图分类号:D 922.1 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2023)01-0077-09
一㊁问题提出：执法下沉的生成逻辑
扩权强镇，执法下沉 是当前全国基层社会
治理改革的一个重要方向，也是完善国家基层治理体系的一项重要内容，其目的在于构建 权责统一㊁条抓块统 的基层执法体系㊂2015年，中央高规格召开城市工作会议并印发‘关于深入推进城市执法体
制改革改进城市管理工作的指导意见“，深化执法体制改革㊁整合执法队伍㊁下沉执法力量㊁招录执法类公务员等成为改革内容㊂2021年4月,
中共中央㊁国务院印发‘关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见“，强调依法赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量㊂2021年7月，执法力量下沉被写入新修订的‘中华人民共和国行政处罚法“，这意味着执法下沉改革已上升为国家意志㊂与此同时，地方政府近年来也开展了执法下沉的实践探索㊂那么，执法下沉改革的现实背景和运作过程是什么?这构成了本文思考的现实问题㊂
城市执法队伍伴随城市化产生，在我国已有40余年的历史㊂在大致经历了
初步探索阶段(1997年前)
㊁相对集中行政处罚权和综合行政
执法阶段(1997-2008年)以及重心下移的地方自主探索阶段(2008年至今) [1]的演进后，我国的城市执法队伍已逐步确立，但管理体制至今尚未稳定㊂这一方面是由于我国城市规模不断扩大，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市执法环境始终面临着新的挑战；另一方面是由于在城市治理现代化过程中，科层体系内部关系并不稳定, 条块 的权㊁责㊁利关系始终处于动态调整之中㊂执法下沉是新时代提升基层治理能力的改革新趋势，学术界和政策界对此形成了三种视角㊂
其一是治理需求导向的视角，认为执法下沉是 填平基层治理需求与城管执法配置倒挂的鸿沟 [2]的重要举措㊂基层是党和政府联系人民的纽带，直接面向人民众㊂ 随着经济社会的快速发展，基层公共事务的复杂性也日益凸显，不少公共问题呈现出跨部门㊁跨层级㊁跨领域的特点，单一部门㊁单一层级的力量往往无法有效解决此类问题㊂ [3]与此同时, 当代中国城市工作的重心逐渐向城市治理转型，即由过去主要专注于城市的开发㊁建设，逐步转向提高城市管理㊁执法和服务水平，让城市治理更好地回应人民众对于美好生活的诉求 [4]㊂与新增需求相比，基层治理力量较薄弱，无法满足当代中国基层治理的需求，这是推动执法下沉的直接原因㊂
其二是技术革新的视角，认为数字技术的发展为政府改革带来了新的契机㊂传统的 以层级责权关系和信息逐级传递为基础的 科层制 基层政府结构和运行模式，难以适应 万物智能㊁万物联网㊁万物皆数 发展的新趋势 [5]㊂而通过数据平台流程再造，可以将各种服务整合在一起，实现集中受理㊁集中处理㊂ 这种基于数据库平台的政府服务集中处理模式打破了传统的各个部门掌握自己的一套信息系统的现象，一方面既提高了信息有效使用的可能性，另一方面通过集中的数据库可以减少不同机构在收集信息上的各种成本㊂ [6]这是当前基层治理网格化㊁智慧化㊁综合化改革的重要原因，而数字技术平台的发展带动了执法力量的下沉与整合㊂
其三则触及当前基层政府在治理过程中的结构和功能困境，主要关注科层制在基层治理中存在的现实问题㊂面对当前大流动社会的治理，传统的科层制体系正在面临前所未有的挑战[7]㊂
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具体到城市基层治理过程中则表现为科层治理的碎片化㊁形式化以及 条块 矛盾在基层的积累等㊂基层作为科层体系的最末端，成为科层制矛盾逐级传递的最终承担者㊂而属地化管理的推行和条线资源的限制，使基层始终面临负担过重㊁权责冲突㊁协调无力和形式主义突出等问题[8]㊂基层有大量的综合执法需求，而条线专业部门有各自的职责清单，这就造成了实际执法过程中的 踢皮球 现象，最后只能通过非常规的 运动式治理 形成暂时的治理协同㊂而执法下沉的重要出发点就是要解决运动式治理的临时性协同问题，进一步为基层政府增能赋权㊂综上所述，这些研究说明了城市执法体制持续改革的原因和必要性，并在此基础上指出了城市管理体制在面对日益复杂的现代城市治理需求下的改革方向㊂作为治理能力的微观呈现，城市执法直接影响着宏观政策执行效果和民众情感认同度的高低㊂执法作为国家权力的象征，是社会控制的关键力量，如果执法改革做不好，国家治理现代化也就无从谈起㊂然而，以上研究主要从管理技术的视角来讨论执法下沉，缺乏对执法下沉的社会基础分析，即缺乏对行政管理以外的政府和社会间关系变迁的研究㊂政府执法的基础是政府权威，而权威本身是在政社关系的互动中建构的㊂笔者认为，除了以上因素之外，更重要的是当前基层治理权威正在发生深层次改变，即建立在熟人社会基础之上的德治权威的消减带来了基层治理的种种现实困境，执法下沉正是通过科层体系的组织再造推动现代法理型权威下沉，进而解决基层治理权威不足的问题，以实现基层治理 看得见㊁管得着 ㊂但 看得见㊁管得着 并不一定意味着管得好，这样的改革能否解决治理权威消减引发的治理困境呢?笔者将结合T县 大综合一体化 改革经验来说明这一问题㊂
二㊁基层治理权威替代:
对执法下沉的一种解释
基层治理是国家治理的重要内容，表面内涵可理解为由基层政府主导的社会秩序的建构过程，深层次内涵表现为基于国家意识形态对现代社会团结以及社会凝聚力的重建㊂无论是哪一层次的内涵，在微观操作过程中都必然存在不平等的支配关系㊂因此，基层治理必然依赖于特定的组织权威㊂马克斯㊃韦伯认为，权力是一种人际支配关系，其形成源于一定的服从动机，包括习俗㊁情感㊁物质利益㊁观念㊁恐惧㊁义务感等，但这些因素并不足以支持权力秩序的存续，权力对象对权力正当性的信仰同样不可或缺[9](p p.3-14)㊂
也就是说，权威的内涵包含两个方面：一是基于权力的支配关系；二是被支配者对权力正当性的认同㊂其中，认同是被支配者在心理层面对权威主体的认可和接受，并外化为行动层面对其意志的遵循与服从㊂因此，权威的形成植根于长期的历史传统和规范性文化，是在权力互动中形成的稳定社会规范㊂韦伯进一步将权威划分为三种理想类型，即传统型权威㊁卡里斯玛型(C h a r i s-m a)权威和法理型权威，并且塑造了三者持续演化的权威进化观㊂
那么，我国的基层治理依赖何种类型的权威?对于这一问题，学术界已经形成了诸多研究㊂从基层治理的现实形态看，由于大国治理和现代化转型的特殊历史情境，我国的基层治理在总体上呈现出多样化形态㊂许多学者将国家治理置于韦伯的权威理论框架中来分析，认为中国正处于从传统型权威向现
代法理型权威转换的过程中，并且在实践层面呈现出权威多样化特征㊂在基层治理的微观领域表现为权威类型的转换，其隐藏文本是西方中心主义的治理进化观，认为中国治理现代化的核心是实现从传统 人治 向 法治 的转变㊂学者们在此基础上提出了对中国国家治理的解释性概念，如 权威主义 新传统主义 等，以批判性描述中国共产党领导下的强制性政治整合状态[10]㊂这些概念在学术界已引发深刻争论，被看作是用西方概念套裁中国经验的典型㊂但不可否认的是，这些研究确实阐明了我国社会治理的一些现实特征，即基层治理不仅依赖于法理型权威，还依赖于一些类似传统的㊁非理性化的人格权威㊂在本土化的立场中，学者们认识到了这类权威在基层治理中的正向功能，认为我国的国家治理是一种在实践范畴形成的治理模式，不仅是现代性制度的映射，更是传统治理体系的延伸㊂因此，我国的国家治理既具有法理性的 体 ，也具有传统 人格化 治理的 系 , 体 与 系 的互构关系构成了社会治理的复杂特征[11]㊂这些观点强调我国基层治理
的人格化关系是对韦伯科层制理论的有效补充，具有自主性㊁灵活性㊁整体性和情感性特征，既发挥着正式治理的 润滑剂 作用[12]，也是超大规模国家治理的 黏合剂 ㊂王浦劬等通过对基层党组织权威形成机制的研究指出, 社区党组织治理权威的生成和加强，是党组织积极发挥领导作用，有效运行治理权能的结果，是基层党组织引领和服务社区居民的过程中获得人民众对党组织政治认同的结果，也是基层党组织法权地位㊁治理能力㊁心理体验与政治社会化交互作用的塑造结果㊂因此，这种以党同人民众的血肉联系为纽带的治理权威，是一种高度实践性㊁展现性㊁情感性的权威类型 [13]㊂笔
者将基层治理中表现出的人格化权威特征统称为 德治权威 ，以区别于基层治理中正式的法理型权威(参见表1)㊂德治权威起源于传统中国儒家意识形态中为了规范权力运作而形成的 德政 伦理，后经中国共产党的继承和改造，形成了中国共产党独特的领导权威㊂
表1法理型权威与德治权威两种治理权威类型的比较分类法理型权威德治权威
社会基础市民(陌生人)社会关系(熟人)社会
文化特征社会契约德政伦理
组织形式科层制人格化㊁模糊性
治理模式依法治理简约治理
潜在风险治理僵化权威异化
德治权威在基层治理中发挥着极其重要的
功能㊂面对高度复杂的现代社会治理情境和人民对美好生活的多元需求，没有任何一个国家可以完全依靠理性设计来满足现实的治理需要㊂特别是我国的大国治理情境使基层治理中始终存在大量的模糊地带㊁灰地带[14]㊂一方面，在
大国治理过程中，治理模糊性本质上体现了简约治理的结果，具有一定的现实合理性㊂另一方面，中国共产党承袭的德治传统的 干部制 虽然有层层节制的科层制特点，但其组织体系在纵向和横向上的划分并不清晰，更多需要通过意识形态㊁政策㊁命令和非正式规则来完成治理任务㊂德治权威是解决治理体系模糊性的关键，德治权威越高，日常治理过程就越有效率㊂另外，在重大危机事件中，德治权威往往能发挥关键作用㊂以新冠肺炎疫情防控为例，面对突发疫情，常态化的科层治理必然无法应对过载的治理需求，这时就需要基层党员干部去做大量协调工作并取得众配合㊂在这一过程中，如果基层德治权威高，居民对基层干部的信任度强，治理就更加有效㊂笔者认为，中国共产党在治理实践中运用先锋队文化[15]提出了一种新的德治伦理，如强调 以人民为中心 的价值追求㊁ 众路线 的工作方法㊁ 冲锋在前 的行为要求和 从严治党 的纪律惩戒等，使中国共产党党员产生了 非个人化的卡里斯玛权威 [10]㊂这种政党意识形态在一定程度上成为中国共产党能够始终 统揽全局㊁协调各方 的治理权威来源㊂
总体而言，基层治理实践中的德治权威可以有效弥补法理型权威在基层大量模糊治理中的不足，使科层治理可以在组织㊁协调和统筹资源配置过程中富有自主性和灵活性，也让我国的科层治理不只是冷冰冰的规则，还是充满人格化的 情感治理 [16]㊂然而，德治权威的确存在异化的可能，易导致科层组织内部产生各种形式的 人身依附 庇护关系 以及利益交织的派性结构，这种风险会导致既有的治理优势很快转化为治理混乱的祸源㊂因此，在基层治理的现代化改革中，我们更倾向于通过科层体系的精
细化设计和法理型权威的建设来限制传统人格化权威的作用㊂一方面，随着现代信息技术的进步，这种变革正在逐步变为现实㊂大量智能监控设备以及数字化办公平台的普及，使科层治理在很大程度上被流程化㊁规范化的理性逻辑所固定㊂可以说，一种价值无涉㊁纲举目张㊁权责明晰的现代科层理想类型正在伴随数字技术的应用变为现实㊂另一方面，现代社会流动加剧带来的原子化㊁陌生化社会正在不断侵蚀德治权威的基础，导致德治权威与法理型权威此消彼长㊂基层组织的德治权威在主动和被动中都产生了消减，这种变化使基层治理呈现出权威性不足的现实困境，许多曾经借助传统权威就可以有效协调的问题成了 看得见却管不着 的新问题㊂基层德治权威的
张曼玉男朋友消减使基层治理的许多突出矛盾暴露出来，曾经可以依赖非正式规则协调的问题只能通过正式规则来解决，这是基层执法力量缺位的重要原因㊂要解决这一问题，就只能依赖于加强基层治理正式权威，完成法理型权威对传统德治权威的替代，具体表现为通过执法力量的下沉来完成基层治理权威消减后的补位，这可以理解为执法下沉的一个深层次原因㊂
三㊁个案分析:T县的执法下沉改革
及其影响
(一)个案经验:T县的 大综合一体化 改革T县所在省是全国 大综合一体化 行政执法改革国家试点省，也是全国市域治理现代化的试点省㊂2021年，该省要求 有条件的地区可以结合实际探索更大领域的综合
邮政物流怎么查快递执法 ，系统推进 大综合一体化 行政执法新格局建设㊂随后,T 县结合地方实际开展了 县乡一体㊁条抓块统 的 大综合一体化 行政执法改革㊂ 大综合一体化 的核心特征是推动执法力量下沉到基层，通过执法队伍的下沉，解决基层治理中存在的执法体系不完善㊁县乡职权不对等㊁管理力量不协同㊁分头执法不高效等问题，破解基层治理中存在的 看得见的管不着，管得着的看不见 的组织困境，形成基层综合执法的统筹力量㊂
实际上,T县以城管为主体的综合执法队伍
建设早已展开，只是在 条块关系 上一直归 条 管理㊂随着 大综合一体化 改革的开展，目前综合执法队伍的编制等已经由 条 下放到 块 ，综合执法部门与公安㊁环保等执法部门也进一步扩大了横向联合，该项改革作为T县年度重点工
作被推进㊂T县W镇综合行政执法局的机构改革历程说明了这一过程㊂W镇综合行政执法局前身为城市管理办公室，成立于2002年，隶属于城建监察部门㊂2007年T县成立城市管理综合行政执法局，主要负责城市市容和建设管理工作㊂2009年改名为综合行政执法局，执法权限得到扩张，涉及环保㊁工商㊁交通等14个领域的百余项行政处罚权限㊂截至目前，常规的行政执法权限扩张至400余项㊂随着 大综合一体化 改革的推进，执法局的隶属关系被下放到W镇政府，其权限也进一步扩张㊂比如，以往城管只负责城市秩序管理，但管理权限被下放到乡镇后，他们常常被政府安排协助开展农村环境治理的执法工作㊂
潘霜霜整容(二)法理权威下沉及其影响
类似T县的 大综合一体化 改革已在全国各地以不同形式展开，如北京的 街乡吹哨㊁部门报到 ㊁天津的 一支队伍管执法 ㊁上海的 城管执法分类管理 等㊂近年来，基层治理也逐步呈现出从分散突围㊁集体联动向统抓统管㊁系统集成发展的新趋势，基层社会治理条块单元正在经历组织流程的破壁重构，如网格化治理㊁一网通办㊁一网统管㊁综合执法等㊂这些改革在本质上就是要通过基层治理单元的再组织解决基层组织在治理过程中治理权威不足的问题㊂在德治权威消减后，基层通过自我协调解决矛盾的能力在一定程度上被削弱了，这时就需要专业执法力量来协助基层完成暴露出来的治理任务㊂就综合执法的制度设计而言, 条抓块管 的一体化改革的确能够应对上述问题，但组织体系的改革并不能直接转化为治理效能，带有专业性㊁法理性特点的执法力量在面对基层复杂的治理任务时仍然存在诸多困惑和担忧㊂在权责不够明晰的情形下，法理型权威对传统德治权威的替代会大大增加基层执法的风险㊂
一是块上的兜底逻辑㊂基层工作弹性大，交叉重叠或者没有明确责任主体的模糊地带比比皆是，这造成了基层治理的复杂性㊂这种复杂性不仅源于城镇化进程中社会治理需求的爆发性增长，还源于我国社会治理体系在基层治理中极具弹性的制度设计㊂当高度一体化的制度体系面向有差异的个体时，法律往往是维系社会秩序的最后屏障，而在这之前，我们通常会通过激发社会的自治来设置基层治理的缓冲区域，以确保在剧烈展开的社会变迁中治理统一性的同时维系必要的治理灵活性㊂面对庞大的基
层治理责任，总会浮现出各种各样没人管或者不知道由谁来管㊁怎么管的治理难题㊂在传统的治理逻辑下，这些模糊地带都是由基层政府引导众自我协调解决的，可以说 块 构成了基层模糊地带的兜底单位㊂但在一体化改革之后，这种兜底责任就传递给了综合执法部门，大量职责清单外的治理任务自然地向综合执法部门汇聚㊂ 只要基层政府需要治理 权威 ，就会拉上执法队伍，从而使其成了什么都能装的筐㊂ 在对T县乡镇的调
研中，某乡镇领导指出 没人管的都是城管(综合执法局)管 ，基层政府形成了具体的兜底机制㊂在基层政府的兜底逻辑下，执法局的权限得以迅速扩张，但在执行过程中，管理与执法的混淆使其面临不少困境㊂
二是模糊治理的 打包 ㊂乡镇政府作为担负属地化管理职责的最前端，承担着管理和服务社会的基本职责，是责任兜底的主要部门㊂因此, 谁来管 就成了基层工作争论的常态，而 踢皮球 成了部门之间 综合实力 的较量㊂城市综合执法部门作为一种城市化进程中的新生组织，虽然功能重要，但在体制内属于弱势部门㊂工作人员感慨 没爹没娘 ，队伍成员素质参差不齐㊂近年来, 虽然该队伍发展日趋规范，各方面条件也得到了应有的保障，队伍人员素质也进一步提高，获得了社会的广泛认同，但这支队伍的发展仍然不够稳定，组织设置变动很快 ㊂在各地的综合执法一体化改革中，城管部门首当其冲成为2022高考成绩
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