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朱林，陕西省西安市地震局地震监测中心工程师。2005年毕业于西安科技大学，主要从事地震监测预报、地震站网运维等工作，参与西安地区地震活动特征研究项目，作为主要完成人参与的西安市年度震情趋势研究报告，多次获得陕西省地震局评比优秀奖，2010年度被评为西安市优秀应急值守员。
引言
我国是世界上地震灾害最严重的国家之一。地震以其难以预测、破坏性强、影响范围广的特点，给人民生命财产安全和社会经济发展造成了严重威胁，特别是在人口高度集中、建筑及基础设施规模庞大且系统复杂的城市，一旦遭遇地震灾害，极易引发连锁反应从而诱发多种次生灾害。
市县防震减灾工作是我国防震减灾工作体系建设的重要组成部分，也是发挥政府职能、强化社会管理和公共服务的重要基础。在破坏性地震发生后，地震部门的职责主要包括震情监测和趋势研判、地震现场调查与灾害影响范
围确定、地震灾害科学考察三大部分。在地震
应急工作实践中，市县地震工作部门处于应急处置工作的最前沿，主要开展震情监测、趋势研判和现场调查以及舆情应对和科普宣传等的工作。
2008年汶川地震后，针对地震应急工作的研究大多集中在国家和省级的决策层面，对市县这一基础层面的地震应急处置工作研究相对较少。本文通过实施“陕西省地震局启航与创新基金”资助的《市县地震部门震后工作优化》课题，以西安市为例，结合应急处置工作实践，分析研究市县地震工作部门的震后应急工作现状、存在的问题与不足，对新形势“大应急”体制下的市县地震工作部门震后应急处置工作提出一点对策建议。
市县地震部门
震后应急工作现状与思考
朱林
CITY AND DISASTER REDUCTION
西安市地震工作机构概况
1976年1月，西安市成立地震工作领导小组，办公室设在市科技局。唐山地震之后，西安市成立防震抗震指挥部，原西安市地震工作领导小组办公室改为防震抗震指挥部预报组。同年12月，西安市筹组地震办公室，1977年7月1日，西安市防震抗震指挥部撤销，改由地震办公室负责地震工作，西安市地震工作机构正式成立。1985年3月，西安市地震办公室更名为西安市地震局。2019年机构改革前，西安市地震局内设办公室、科技监测处、抗震设防管理处、应急救援处，直属事业单位为西安市地震监测中心。
1976年唐山地震后，西安市各区县相继成立防震抗震指挥部。1977年4月后，各区县防震抗震指挥部均撤销，同时成立地震办公室。1984年，西安市调整各区县地震工作机构，所辖6县保留地震办公室，隶属于各县科委；但所辖7个行政辖区不再设立地震工作机构，在区科委内设负责地震工作的干部1名。2010年10月，为增强各区县防震减灾工作力度，西安市在各区县科技局加挂地震局牌子。
2019年机构改革之前，西安市地震工作部门由三个层次组成，一是市级领导机构，即西安市防震减灾领导小组和西安市抗震救灾指挥部；二是市级地震工作部门，即西安市地震局；三是各县区地震局。
在2019年的政府机构改革中，西安市地震局作为管理全市防震减灾工作的市政府直属事业机构仍然保留，但是震灾应急救援职责和市抗震救灾指挥部办公室划转至市应急管理局，西安市地震局应急救援处转隶至市应急管理局。西安市下辖区县地震工作机构、人员及职能全部由区县科技局转隶至区县应急管理局。
改革前后西安市地震局震后应急相应职责变化情况
改革后西安市地震局在震后应急救援中的职责为“负责为地震应急抢险提供地震现场监测及震后趋势快速判定等技术支撑”，即为政府的应急救援处置工作提供有效的信息服务支撑，提升地震应急救援全过程的保障效能。
震后应急工作实践
（一）地震应急预案
1997年1月西安市政府首次印发了《西安市破坏性地震应急预案》，并在2000年、2002年、2004年、2007年、2010年和2015年进行了6次修订，目前施行的是2015年12月修订后的《西安市地震应急预案》。各区县、市级各部门依据《西安市地震应急预案》制订了本行政区域和部门的地震应急预案。2019年机构改革后，制订全市地震应急预案的职责划转至市应急管理局。西安市地震局依据《西安市地震应急预案》和《西安市应急预案管理办法》等相关规定，相应地修订了《西安市地震局地震应急预案》，修订后的主要职责是：①负责地震烈度调查，参与地震灾害调查与损失评估等现场工作；②负责为地震应急抢险提供地震监测及震后趋势快速判定等技术支撑；③负责向市委、市政府、省地震局报告震情灾情；④负责震情收集与报送、灾情快速评估、震情监视、会商研判、余震监测等工作；⑤指导全市各区县地震工作部门开展震情监测。
（二）震后应急业务技术支撑
西安市地震遥测台网于2005年建成并投入运行，目前有蓝田台、临潼台和富平台3个自建台站和由陕西省地震局铜川台、华县台、子午台、泾阳台、周至台、宁陕台、乾陵台、眉县台和蒲城台9个台站组成的区域性测震台网。
2009年10月，西安市地震局启动地震应急指挥技术系统的建设，2013年8月完成并投入使用。目前该系统仍在使用中，可以在收到地震速报3分钟内提供地震评估数据；震后15分钟内提供详细的灾区基
本信息、应急指挥辅助信息。2015年，西安市地震局建设了快速灾情上报系统（图1），全市防震减灾助理员可通过手机App将灾情信息以图文的方式上报，并汇集到应急指挥技术系统中。
2018年，西安市地震局完成市防震减灾公共服务平台的建设工作。该公共服务平台可以自动产出《震区基本情况报告》和《辅助决策报告》，其中图件包括震中位置图，震区历史地震分布图，影响场快速评估图，震区地质图，震区人口、经济、生命线工程、重点场所分布图等，震后趋势会商结果通过动态更新的《震情快报》向市委、市政府报送，实现了震后应急信息的快速产出并发布（图2）。
目前，西安市防震减灾公共服务平台已在全市各区县地
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图2　西安市防震减灾公共服务平台
震工作部门部署。地震发生后，区县地震工作部门通过该平台可以迅速获取震区背景图件和辅助决策报告。
（三）地震应急演练
2010年以来，西安市地震局每年都开展地震应急预案演练。全市各行业各单位也普遍开展地震应急演练，并取得了良好的效果。一方面把演练与现场培训结合起来，通过演练深化培训内容；另一方面，抓住演练的重点，着重搞好地震应急预案演练和大中小学生地震应急疏散演练（图3—图6）。
2014年6月17日，西安市地震应急预案演练在市应急指挥中心开展。演练由市政府主办，市地震局承办。演练模拟西安市鄠邑区发生5.9级地震，指挥部启动市地震应急Ⅲ级响应。演练以快速监测、震情报送、应急指挥、有效应对为主线，设置了通信中断、灾民安置、新闻发布等情景科目。演练评估专家组对整个演练进行了跟踪评估，达到了预期效果。
鉴于校园为重点人员密集场所，西安市把学校列为开展地震应急演练的重点。2012年3月，市地震局、市教育局、市应急办联合发出《关于加强学校地震应急疏散演练工作的通知》，要求全市各中小学每年5月12日前后组织开展一次地震应急疏散演练，要求各高校在每年秋季开学组织新生进
行地震应急疏散演练。
图3　2014年6月西安市地震应急预案桌面演练
图4　2018年度西安市地震局地震应急桌面演练图1　灾情上报系统
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（四）地震应急现场
西安市地震应急现场工作严格按照应急预案的要求开展，遵守统一领导，分工负责，分级响应，有序处置的原则。鉴于西安市所在的关中地区目前的地震活动较弱，地震应急工作以周边地区强震波及影响和本地4级左右有感地震为主。
张继1.汶川8.0级地震
2008年5月12日发生汶川8.0级地震，西安市震感明显。地震发生后，市地震监测中心测震台网报警，工作人员立即开始分析数据，进行地震定位，第一时间将初报结果“四川绵竹附近发生7级以上地震”的信息报送市委、市政府。截至2008年7月10日，西安市地震局共组织加密会商115次，报送《震情快递》134期，接到并落实众报送异常182起，编发《工作动态》20期，《灾情报告》30期。
2.高陵4.4级地震
关于长城的英语作文2009年11月5日7时31分，西安市高陵区与临潼区
交界发生4.4级地震，震源深度6千米，这次地震是2008年汶川地震后对西安市影响较大的一次有感地震。地震发生后，市地震局启动地震应急预案，开展震情监测、趋势研判等工作。应急期间，市地震局共组织紧急会商5次，处置社会人员地震预报意见2次，报送《震情快报》16期。　
此后的四川芦山7.0级地震，甘肃岷县、漳县6.6级地震等造成西安市有感的地震事件，均按照预案要求启动了地震应急工作，但在地震应急工作中也暴露出基层地震工作部门专业技术力量薄弱、
公共服务能力不足等问题。
震后应急工作中存在的不足
邓砚等提出县市政府地震应急行为模式特征包括：指挥决策和协调、信息收集和上报、人员抢救、医疗防疫、疏散和临时安置、应急物资保障、生命线工程抢险、维护社会稳定和恢复社会秩序、地震次生灾害紧急处置和对社会公众的宣传引导等10个方面。市县地震工作部门在应急期间的主要工作是信息收集和上报，即收集、汇总震情和灾情。在震后的“黑箱期”，进行灾情的快速评估，为地震
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应急抢险提供地震现场监测及震后趋势快速判定等技术支撑。通过对西安市地震工作部门震后应急工
作实践进行梳理总结，目前市县地震工作部门的震后应急工作，与政府和社会对于震后应急救援的需求相比还存在以下不足。
（一）应急管理体制变化后的问题
本次政府机构改革，自中央到地方的应急管理工作都集中到应急管理部门。在基层，大部分地震工作机构人员和职能划归应急管理部门，仅少数地市保留了独立的地震工作部门。以西安市为例，市应急管理局负责全市应急预案体系建设，组织协调各类自然灾害的应急救援处置工作，市地震局负责为地震应急抢险提供地震监测及震后趋势快速判定等技术支撑。这种新形势“大应急”管理体制的变化，地震应急相关工作被划分到不同的部门，工作的协调分工需要在实践中更多的磨合。
（二）地震应急预案的可操作性有待提升
地震发生后，各级地震应急预案对高效、有序处置各类
图6　2021年全国防灾减灾日西安市校园防震减灾课堂
2020年最佳的入宅吉日一览表图5　2021年防灾减灾日西安市校园防震减灾应急救援演练
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地震灾害起到了关键的指导作用。与此同时，我们在地震应急处置现场或地震应急演练中也发现，虽然经过多次修订，地震应急预案仍然存在可操作性有待提升、处置内容不够具体等问题。具体到西安市地震局地震应急预案中，虽然局地震应急指挥部对人员进行了分组，综合组、震情监测组和灾评科考组，但各组间的信息传递方式、人员都没有明确；各组的职责和工作任务在预案中明确列出，但是每项工作完成的时间节点在预案中不明确。在地震应急演练中，这些问题往往会被日常形成的“默契和习惯”所掩盖，但是到了实际的地震应急现场工作中，这些问题可能严重影响应急响应的速度。
（三）震后应急业务技术支撑能力有待提高
震后灾情快速评估和地震趋势判定的结果为政府的指挥决策、人员抢救安置和应急物资保障等应急行为提供依据，是本次机构改革后西安市地震工作部门在震后应急工作中的核心。eml文件怎么打开
聂高众等提出地震应急数据库建设是地震应急工作的核心环节和主要工作内容。地震发生后，市县政府应急救援决策的主要依据是根据地震速报参数估算的地震烈度分布和快速评估系统产出的评估结果。但是由于西安市应急指挥技术系统自2013年建成已近8年，地震应急基础数据库和评估模型已严重滞后，评估结果与真实情况往往存在较大差距，而且可提供的应急服务产品有限。
（四）灾情信息共享亟须提升
震后灾情信息是政府和社会进行震后应急处置和救援的重要依据。目前西安市地震工作部门在震后的灾情获取大多依靠区县地震工作人员和“三网一员”队伍上报，信息获取方式单一。而且区县地震工作人员流动性较大，大震发生后，现场调查人员无法快速到达现场，难以在震后第一时间获取较为全面准确的灾情信息。
同时，目前西安市地震工作部门地震应急信息的传递方式主要依靠短信或传真等渠道，时效性较差且内容单一，不利于地震部门与其他部门之间灾情、救援动态等信息交流共享。
（五）地震应急演练的覆盖面不足
汶川地震后，市县政府以及地震工作部门、应急管理部门对于地震应急演练的重视程度大大提高，但演练主要集中在大中小学校和企事业单位，社区和农村开展的应急演练活动相对较少。
对震后应急工作的建议
在当前大应急体系下，市县地震工作部门提供的震情速报、震情趋势会商评估和趋势研判结果以及抗震救灾的应急响应、工作方案和措施建议，是政府及相关联动部门应急处置与抗震救灾的重要依据。市县地震工作部门作为直接面对地震灾害的基础执行层面，在国家级、省级救援力量到达前，必须做到迅速反应，“打好第一”。
（一）完善地震应急预案，编制应急处置手册
地震应急预案是地震应急工作的指导性文件，不断提高地震应急预案的可操作性是地震应急的重要工作之一。张媛等提出的地震应急处置手册及时刻表的编制，通过将应急期各项工作按照时间节点、任务分工，以流程图和表格的形式细化表现出来，是对预案规定的应急工作、职能职责的细化，可补充和完善地震应急预案的不足，为震后高效有序开展应急处置工作提供支持。
（二）进一步加强地震应急技术支持能力建设，丰富公共服务产品
地震应急技术支撑能力是市县地震工作部门在地震应急中的核心工作。根据工作实践，运用多种分析方法，构建地震灾害预测指标体系，不断改进地震灾害快速评估模型，探索与“雪亮工程”等公共监控平台的合作与数据信息共享，加强灾情信息的实时获取能力。
（三）加强基层防震减灾工作人才和队伍建设
防震减灾工作具有较强的科学性和专业性。加强基层防震减灾工作的人员培训，建立业务培训的长效机制；同时加强基层特别是区县防震减灾的组织建设，稳定基层防震减灾队伍。在基层防震减灾工作队伍中树立积极的灾情和异常上报意识。
（四）加强地震应急演练，强化防震减灾科普宣传
实践表明开展地震应急演练具有重要意义。地震应急疏散演练可以有效避免因避震恐慌导致的拥挤踩踏事件。尽管公众对于地震应急演练工作比较认可，但是参与度较低。因此，将防震减灾科普宣传与地震应急演练相结合，有助于提升公众应急避险能力，特别是加强在普通市民和农村开展地震应急知识的宣教和应急疏散演练，提高演练的覆盖面。同时，也应加强地震工作部门的地震应急演练。
本文由“陕西省地震局启航与创新基金课题”（QC202003）资助。
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