布兰妮 斯皮尔斯城乡建设与发展农村经济与科技2020年第31卷第24期（总第500期）
1 文献综述
2013年，中共十八届三中全会中审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出要提高执法和服务水平，整合执法主体，相对集中执法权；2014年，中共十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》与《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，也对推进综合行政执法与执法队伍建设做了新的制度安排。
推进综合执法，一个主要措施就是推动执法重心下移，减少执法层级，推动执法事项属地化管理。吕普生认为县级政府及执法部门是乡镇政府实现权力诉求的客观结构障碍。夏正林认为，为了解决乡镇一线执法力量的供需不平衡，直接的方法是提高基层乡镇的执法权限比重，推动权力下放。但另一方面，杨彬权对执法权下发这一举措仍抱持一定程度的质疑，认为这一举措将加重职责同构现象，下放镇街的部门职责或职权可能被分解到镇街或村社区，从而削弱相关区直部门的派驻机构所发挥的作用。
针对处理好区直部门与镇街的权责关系，徐勇强调将具有执法资质的人员下沉充实到镇街，由镇街统筹开展综合执法工作；苗露则认为要在整合优化政府组织机构上下工夫，将上级政府部门将部分工作和职能下放到下级部门；陈忠禹提出要进一步归并整合跨部门执法职能，实现执法功能从碎片化向集成化转变。上述种种，都分别结合当地工作实际提出了兼具差异与共性的措施建议。
张彬彬个人资料
2 政策背景及概念
根据我国法律，行政执法的主体资格主要在县区级以上政府及其职能部门，而非乡镇政府。而实际工作中，乡镇的执法工作主要由县区级职能部门派出机构代表行使某些方面职权，普遍缺乏执法资格与权力，导致“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。另一方而，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第七项，乡镇政府需“办理上级人民政府交办的其他事项”，但对于这“其他事项”，无论在具体内容还是交办程序都缺少清晰明了的规定，主体不适格、程序不正当等情况时有发生。
针对上述问题，2019年印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》正式以文件形式明确了以下意见：“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队管执法。”
3.1 当前H区劳动保障综合执法基本情况。
3.1.1 权责体系。在组织执法工作的实际操作层面，H区主要由人力资源和社会保障局（下称人社局）
的内机构劳动保障监察综合执法大队（下称区监察大队）具体负责实施辖区劳动保障、社会保障等专项执法工作，同时指导派驻各镇（街道）的人社所开展劳动保障监察工作。该局有行政许可4项、行政处罚75项（涉及违反劳动保障法律法规行为）、行政强制1项（有关于变造、伪造、损毁证据的行为）、行政给付6项、行政检查14项，其中75项行政处罚、14项行政检查以及1项行政强制均由区劳动保障监察综合执法大队具体实施，且根据相关法律法规，上述职权依据的涉及层次均仅到国家、省、市、县级。
3.1.2 派驻体制。H区目前共有13个镇街，共派驻14个基层管理所（简称人社所），主要负责承担辖区公共就业服务以及劳动保障法律法规宣传监督。但实际工作中，镇街人社所均在劳资纠纷等劳动保障法律法规执法层面的第一线，根据属地管理原则受理并调处所在辖区的劳资纠纷案件、并协助区级劳动保障监察综合执法大队开展各类法律法规行政检查。但因镇街一级无相应的行政执法法律授权，无法独立承担案件处置，最终的行政处罚决定等文书依然需要区级劳动保障监察综合执法大队正式出具。
3.2 H区组织开展乡镇街道体制改革的基本概况。
H区开展镇街体制改革主要围绕理顺权责关系、优化机构设置、健全运行机制、完善保障体系四大方面进行，其中一个重点举措就是合理下放管理职权。在H区的改革实施方案中，乡镇街道一般设置党政办、人大办、党建办（组织办）、纪检监察办、
乡镇街道体制改革中的劳动保障监察综合执法问题
——以广东省H区为例
李梦嫣
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430000）
［摘要］根据广东省有关乡镇街道体制改革的精神和H区工作部署，除一些具有极强的专业性以及技术性的乡镇街道不能完成的，或者是一些由县级部门承接的工作量较小的工作之外，其他的工作与任务都应当立足于实际情况，把一批经济社会管理权限下放基层镇街一线。通过梳理我国乡镇体制改革以及行政执法体制改革的历史沿革，全面了解H区乡镇体制改革对劳动保障监察综合执法调整的具体情况，结合我国有关法律框架及规定，对可能面临的问题和困难进行分析，并提出对策和建议。
［关键词］乡镇体制改革；劳动保障综合执法
［中图分类号］D922.4 ［文献标识码］A贵阳花溪邮编
［收稿日期］2020-12-01
［作者简介］李梦嫣（1993—），女，广东惠州人，本科，研究方向：公共行政管理与公共人力资源管理。
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城乡建设与发展农村经济与科技2020年第31卷第24期（总第500期）
公共服务办、综合治理办等6个综合办事机构以及1个综合行政执法办公室，明确“除法律法规或党中央有明确规定外，其他区直部门设在镇街的事业站所原则上实行属地管理，与乡镇街道本级的各职责相关机构整合设置，业务接受区级单位指导”。因此，H区深化乡镇街道体制改革后，劳动保障监察综合执法工作将实行属地管理，与其他符合有关条件的行政执法综合事务一同下放镇政府或街道办事处。
4 改革中面临的法律问题和困难
电脑没有小喇叭4.1 执法主体适格问题
《中华人民共和国劳动法》第9条明确规定“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域的劳动工作”；《劳动保障监察条例》第3条明确规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”。与此同时，《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号）也明确规定，本行政区域内保障农民工工资支付工作由县级以上地方人民政府负责，乡镇和街道更多关
注劳资纠纷和矛盾的防范、调解、化解工作。上述罗列的法律法规均明确，由县级以上人民政府以及人力资源社会保障行政部门负责开展劳动保障监察综合执法，而非基层乡镇或街道。若下放劳动保障监察综合执法职能并实行人社所属地管理，在一定程度上与现有的法律法规内容存在矛盾之处。
4.2 执法有效性问题
一直以来劳动保障监察执法行为均由区级行政部门具体执行并牵头抓总，一定程度上能够有效联结人社、工会、住建、发改等区直部门，对相应镇办下达明确的调处建议。而将劳动保障监察综合执法职能下放到乡镇街道并实行人社所属地管理，可能出现以下情形：一是削弱对违反法律法规的执法效力，从而影响执法有效性；二是在处理体性劳资纠纷案件过程中较难形成联动执法机制，容易造成基层联动综合执法混乱、违法行政等问题。
4.3 应诉主体、两法衔接问题
乡镇街道劳动保障监察综合执法力量无法独立承担案件处置，如将劳动保障监察综合执法职能下放至乡镇街道，按照现行的法律规定，县（区）人社部门仍要承担应诉责任，由此或导致行政诉讼和行政复议案件激增，不利于劳资纠纷调处化解于基层。同时，县（区）人社部门还要承担县域劳资纠纷案件尤其是拒不支付劳动犯罪案件的调处，拒不支付劳动犯罪案件的移送主体应为县（区）人社部门，下放后可能导致不能有效落实上级治欠保支、就业稳岗等工作任务。
海上钢琴师结局4.4 劳动保障执法对象不同问题
在实施劳动保障综合执法过程中，人社部门作出相应行政处罚、行政处理等行政行为普遍包括行政对象人（用人单位）与行政相关人（劳动者），而被受行政处罚、行政处理的行政对象人（用人单位）承受行政处分其人身或者财产权益后，须再转移至行政相关人（劳动者）享有被侵害的权益。因此，劳动保障监察行政执法具有双向性的特点，亦具有行政对象人与行政相关人双方的反向监督难点，与其他行政职能部门仅就行政对象人单一执法的单向性特点不同。5 对策和建议
5.1 优化更新权责清单
结合乡镇体制改革后重新调整的职责和权属，对各单位权责清单进行更新修订，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，以此厘清区政府、区直部门与镇街的权责边界。在基层镇办这一层面，探索实行乡镇街道权责清单和事项目录制度，与区直部门的权责清单修订情况一同进行动态调整，确保区直部门与镇街工作衔接不脱轨、不脱节，各项具体工作有落实、有跟进。5.2 理顺监管执法关系
进一步加强区直部门与镇街之间的统筹协调，规范赋权流程，结合工作实际不断优化对乡镇街道的领导方式，既体现“一对多”，由一个乡镇街道机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，由乡镇街道明确综合性办事机构与上级机构的职责对应关系，确保上下职责对应、工作运行顺畅，允许乡镇街道不同机构向同一个上级机构请示报告。对县区委托、下放给街镇的事权一时承接有困难的，预留过
渡过程，急徐并进，优先保障职权下放的实际效果。
5.3 整合补充执法力量
强化和补充乡镇街道编制资源，根据工作实际实行动态调配，释放编制使用效能。将省、市调剂下放的编制及区机构改革调整出来的编制下放乡镇街道，科学规划各种进人方式的规模和比例，注重从优秀高校毕业生中考录，也注重从本地成长的熟悉农村（社区）、了解农村（社区）、与众有深厚感情的农村（社区）党组织书记等本地优秀人才中招录。同时，有序推进乡镇街道和区直机关干部交流，形成外出人才回流、各层级合理流动、基层干部担当作为的良好局面。
5.4 加强执法业务培训
加强劳动保障监察综合执法各项业务工作的培训、指导和监督，探索实行人社部门带班制、镇街工作人员跟班制等多种方式，县区相关职能部门要加强指导和培训，明确政策标准和工作流程，确保下放的管理杈限接得住、用得好。另一方面，还要根据乡镇街道体制改革内设机构调整实际和经济社会管理权限的下放工作进度，加快实现新设立的机构职能与原有机构职能的业务融合，尽快实现顺利承接。
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