越南战争中美国国会与总统的外交权力之争
（1963年底—1968年初）
张杰 2003级世界历史试验班
[摘要]：美国国会与总统的外交权力之争由来已久，并影响着美国的外交 政策。本文试图从越南战争期间（1963 年底—1968 年初）的美国国会对总统的 对越政策的反应来分析国会与总统在对外决策中的地位，以及对战争进程的影 响。
[关键词]：国会外交 总统 越南战争
Disputes over Diplomatic Rights between U.S. Congress and President during the Vietnam War
Abstract: The struggle for diplomatic rights between the U.S. Congress and the President has been going on for a long time, and affects the U.S. foreign policy. This article tries to analyze the status between Congress and President on the foreign relations by the Congress’s response to the President’s policies of the Vietnam and the effect on the Vietnam war.
Keywords: Diplomacy of Congress  President  Vietnam War
一、美国国会外交的研究现状
自 1787 年以来，由于美国宪法对国会与总统在外交权力上界定的模糊性， 美国国会与总统在外交政策上的权力之争几乎贯穿于美国整个历史过程， 堪称美 国政治发展过程中最令人注目的现象之一。
近年来，美国国会在对外交往中扮演着极其重要的角，美国国会在外交政 策上的重要性也被广大国内外学者所认识， 从而加快和加深了对美国国会外交的 研究。
国内学者关于国会外交的研究主要集中在以下几类： 第一类是美国国会与美 国外交政策的整体研究，对美国国会与美国政治、美国国会的制度以及美国国会 决策行为进行了全面的介绍 1 ；第二类是个案研究，对利益集团、游说、总统与 国会关系等众多领域中美国国会在外交中的作用进行了深入研究 2 ；第三类是对 在中美关系这一特定领域中美国国会所起到的作用的研究 3 。总体来说，这些研 究主要探讨国会是如何参与外交决策，以及在外交领域如何影响和制约总统的， 但很少涉及在一场具体的战争中， 国会如何在外交上来参与战争决策及其对战争 进程的影响的问题。
国外学者对于国会外交的研究主要集中于对国会与总统的战争权之争的概 括性的研究 4 。 在越南战争的问题上， 大多数研究成果是对越南战争的整体研究 5 ， 侧重于战争起源和过程。 只有少数涉及到越南战争时期美国国会对总统外交政策
1 主要著作有孙哲：《左右未来：美国国会制度创新和决策行为》，复旦大学出版社，2001年；与非：《美国 国会》，中国民主法制出版社，2001年等。
2 主要著作有李寿祺：《利益集团与美国政治》，中国社会科学出版社，1988年；王勇：
“试论利益集团在美
“简析
，《美国研究》，1998年第2期；熊志勇：
国对华政策中的影响：以美国对华最惠国待遇政策为例”
“总统游说与国会决策” ，
，《美国研究》，1998年第3期；袁征：
对美国国会的游说：以美国对外政策为例”
，《复旦学报》，1990年第1期；李胜凯、刘
“美国总统与国会”
《美国研究》，2001年第3期；周敦仁：
“试论战后美国国会与总统外交权之争” ，《齐鲁学刊》，1997年第3期等。
国柱：
3 主要著作有孙哲主编：《美国国会研究》（Ⅰ、Ⅱ），复旦大学出版社，2003年。这一著作中涉及中美关系
；孙哲、信强：
“后冷战时期
“国会保守势力与美国对台政策”
的主要是美国国会与台湾问题，如潘忠岐：
“美国国会在中国加入
美国国会干预中国问题的政治分析”等。以及美国国会与对华贸易，如成帅华：
WTO问题上的影响” ；孙哲、成帅华： “后WTO时代美国国会与对华贸易政策”等。
4 主要论文有Jeremiah Kittredge, Presidents, Congress, and the Use of Force: A Critique of Presidential Powers, The History Teacher, V ol.37, No.1, Special Feature Issue: Environment History and National History Day 2003 Prize Essays. (Nov., 2003), pp.89­98; William P. Rogers, Congress, the President, and the W ar Powers, California Law Review, V ol.59, No.5. (Sep., 1971), PP.1194­1214等。
5 主要著作有Anthony Short,The Origins Of The Vietnam W ar, New York: Llongman, 1989; Michael H. Hunt, Lyndon John’s War: America’s Cold War Crusade in Vietnam, 1945­1968, New York: Hill and Wang, 1996；戴 维·凯泽：《美国悲剧——肯尼迪、约翰逊导演的越南战争》，邵文实、王爱松译，昆仑出版社，2001年。
的反应，如本文重点参考的著作：William Conrad Gibbons, The U.S. Government and the Vietnam War , Part Ⅳ（Princeton University Press,1995） 。它采用了这一时 期国会的备忘录、决议案、会议记录和听证会等材料。
鉴于美国近年来的伊拉克战争，笔者认为重温越南战争，具体深入地分析美 国国会在越南战争中所起的作用具有重要的现实意义。
本文以最新解密的美国外交文件集 （FRUS）（1964年—1968年卷） 和 William Conrad Gibbons, Th
e U.S. Government and the Vietnam War , Part Ⅳ（Princeton University Press,1995） 为主要参考资料， 来解析林登· 约翰逊 （Lyndon B. Johnson） 总统时期，在总统权力膨胀的情况下，美国国会在越战开始、越战升级和降级的 决策中所起的作用， 从中我们可以看出美国国会与总统的外交权力之争以及国会 对战争进程的影响。
二、总统与国会外交权力之争的缘由以及战后总统权力膨胀
1787年宪法受“三权分立”学说的影响， “尊崇制约与平衡以及权力的某种 分立” 1 ，因而宪法中对于外交权的归属自然概莫能外：美国处理外交事务的权 力没有单独授予某一个部门，而是由总统和国会共同掌管。根据宪法规定，总统 作为国家首脑，有权代表美国政府同外国政府建立外交关系和缔结条约，有权任 命大使；总统作为武装部队总司令，有权委任军官，统率和指挥美国军队。而国 会拥有宣战权，同时有权为军事开支征税和拨款、招募军队和制定军事法律。此 外，国会参议院还拥有对总统缔结的条约和任命的大使的审批权。不难发现，宪 法对外交权力的归属做出如此划分， 其用意在于试图在总统与国会之间建立和保 持一种以“三权分立和相互制约”为基础的力量平衡，从而能够保持一个“有限 政府”——“在任何重大的领域，政府都不能行使无限的权力，在对外交往方面 ” 2
也不行。
然而，由于划分外交权归属的宪法条文过于简洁，并且有些条文看似十分明 确，实则具有模糊性，因
此导致了总统和国会权力分配的不明确，产生了“半阴 影区”
（twilight zone） 3 。如果宪法的模糊性可以让总统做出有利于自己的解释，
1 路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店，1996年，第53页。
2 路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》
，邓正来译，三联书店，1996年，第53页。
3 对于“半阴影区”在胡晓进、任东来的“美国总统与国会的对外事务权之争”一文中有详细的分析：第
，在此“半阴影区”内，宪法对两者权力界限的一，总统与国会两院之间的共享权力是一个“半阴影区”
同样，国会也能够出于己有利的根据。美国立国 200 多年来，
“半阴影区”的 存在，不可避免地造成了总统与国会之间巨大的矛盾和冲突， “某一分支权力的 增加，将会打破原有的权力分布状态，改变业已存在的平衡，从而很难为另一部 门所接受” 1 ，也正是由于这一点，有的学者说正是这种模糊性才使总统和国会 之间达到了权力的制约和平衡。
从长时段来看，总统和国会在外交权方面此消彼长经历过三个时期：竞争期 （1789—1860）、国会
上升期（1861—1900）、总统支配期（1901 年至今） 2 ，形 成了一种波动状态下的平衡。但从短时段来看，总统和国会对于外交权的主导态 势是不平衡的。
“总统的工作是机密的， 由于当代国际政治的复杂多变和外交事务的特殊性，
并类分的，国会则较为公开，公民更易于参与” 3 ，因此但凡“成功外交的要件 如秘密性、迅速性、团结性以及资讯管道等” 4 与国会的机构有着本质的冲突。 因此，常理上，任何涉及一国的最高利益和核心机密的外交决策权，都掌握在一 国最高行政权力的执行机关手中，这为总统在外交领域的权力扩张提供了条件。
美国总统在外交上权力的扩张是随着 20 世纪以来，美国进一步奉行和发展 对外扩张政策而出现的，尤其是自二战以来， “帝王式总统”的形成，总统权力 的加强和对联邦内政外交的垄断，使它变成危机期间最引人注目的焦点，而国会 此时却反映出了保守、落后和效率低下，不能担当重任。第二次世界大战后，随 着美苏两级格局的形成和核时代的现实，美国国会默许了总统权力的扩张，最高 法院做出的有利于总统权力扩张的从宽解释，使总统成为美国外交政策“最后的 。这一时期，总统的权力日益扩大，国会的权力不断削弱，从而开始形 决定者”
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成以总统为中心的三权关系的新格局。
“半阴影区”的出现主要是因为国会的态度不明确（保持沉默），因此国会对“半阴 划分不明确；第二，
影区”的归属掌握着主动权；第三，即便总统在“半阴影区”内取得了优势，国会和总统之间的权力关
“即使历史授予了总统以巨大权力，这也不会就会削弱国会的权力” ，因为“历 系也不是简单的此消彼长，
史所赋予总统的似乎只是半阴影区中的那些共有权力”
。 因而， 笔者认为， 总统和国会在外交权上的争夺， 是对“半阴影区”共有权力的争夺，如缔约权和战争权，不会涉及对总统和国会明确的外交权的争夺， 如：国会的拨款权，总统的统管军队的权力。孙哲主编：《美国国会研究》（Ⅱ），复旦大学出版社，2003 年，第7页。
1 胡晓进、任东来：
朝鲜战争死亡人数
，孙哲主编：《美国国会研究》（Ⅱ），复旦大学出 “美国总统与国会的对外事务权之争”
版社，
2003年。
2 转引自孙哲：《左右未来： 美国国会制度创新和决策行为》， 复旦大学出版社， 2001， 原文出自
Steven A .Shull, Presidential­Congressional Relations: Policy and Time Approaches, University of Michigan Press,1997,pp.1­3, pp.8­12, pp.113­129.
3 路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店，1996年，第55页。
4 鲁毅：《外交学概论》，世界知识出版社，1977年，第75页。
总统权力的扩大，对于政府对危机事件的应急能力的提高有着重要的意义。 然而，权力平衡的打破却导致了国会对外交权力的失控和总统外交权力的滥用。 这个时期，总统在外交上更倾向于不宣而战，行政条约和秘密外交 1 。越南战争 就是在这一背景下产生的。
三、越南战争中（1963年底—1968年初）国会对总统对越
政策的反应
越南战争是继朝鲜战争之后美国介入时间最长、损失最大、影响最为深远的
，从而 战争。二战结束后，法国撤出印度支那，美国便开始在这里承担“义务”
陷入越南战争的泥沼中。这场战争不仅对美国社会造成了冲击，同时也影响了美 国行政机关和立法机关的关系。
1963 年底，林登·约翰逊继任总统后，在外交政策上也继承了美国自杜鲁 门总统以来的对外政策的理论——“多米诺骨牌效应” 2 ，同时他也承袭了美国 战后全球遏制主义和干涉主义的基本观念，认为“中国像1917年的德国，像30 年代末西方的德国和东方的日本，像 1947 年的苏联，是威胁到削弱美国在世界 范围内的有效性和重要性的权力的幽灵，虽然比较遥远，但是具有威胁性” 3 ， 因此他们把越南作为防御共产主义的前沿阵地，并在南越局势逐渐恶化的情况 下，积极卷入东南亚地区，推行对越战争策略。在这一过程中，约翰逊总统在沿 袭肯尼迪总统时期“特种战争” 4 的基础上，积极推行秘密轰炸、战争升级的局
。 部战争策略：对北越进行了轰炸，对南越派遣美军实行越南战争的“美国化”
然而，随着时间的推移，美国逐渐陷入对越战争的僵局：军费的增加、地面 1 对于这一点，李胜凯、刘国柱：
，《齐鲁学刊》1997年第3期，详
“试论战后美国国会与总统外交权之争”安装视频监控系统
教师节贺卡怎么做简单又漂亮>红豆薏米汤细地介绍了总统外交权力的扩大。
2 根据“多米诺骨牌效应”美国国家安全委员会认为“美国的国家安全将因共产主义对东南亚大陆地区的
统治而陷于危殆，任何一个自由国家落入共产党人之手都会助长其余国家的妥协退让的倾向，整个地区 的陷落将对美国在远东任何其他地方的地位产生严重的不利影响，使自由国家蒙受严重的经济后果…而
”转引自孔华润主编： 且对共产主义集团的迁就和退让，还会给日本和印度造成严重的政治和经济压力。
《剑桥美国对外关系史》（下），新华出版社，2004年，第373­374 页。原文出自美国国会众议院军事委 员会：《美国与越南的关系（1945—1967）》，第九卷，V. B. 3, 第1083，1088页。
3 Foreign Relations of the United States 1964­1968,V olumn Ⅲ, Vietnam June­December 1965, Department of State, Washington ,DC,189.Draft Memorandum From Secretary of Defense McNamara to President Johnson/1/, v/www/about_state/history/vol_iii/180.html,
4 “特种战争”是20世纪50­60年代出现的一种战争形式，它是专门对付人民游击战争产生的，其作战方
法是入侵国派遣特种部队进驻被入侵国，并操纵那里的傀儡军来反抗人民游击运动，并对傀儡军提供军
“肯尼迪与‘特种战争’” ，《历史教学问题》，2005年第2期。
事、技术和物资上的援助。详见吕桂霞：
派遣部队的增多、死亡人数的上升和胜利的遥遥无期，激起了社会反战团体和广 大民众的反对。随着反战运动的广泛开展，美国国会也经历从原来基本上一致同 意“东京湾决议”
，积极支持总统的对外战争政策，到对总统的外交政策不满、 提出质疑和挑战，最终反对对越战争的过程。从下面来自于盖洛普的调查数据中 可以很清晰地看出国会议员对总统对越政策态度的变化的过程 （以下数据分别表 示各党派对战争的支持、反对和不表态，表中数字单位为%）：（表一） 1
共和党 民主党 独立党派
日 期
支持 反对 不表
态
支持 反对
不表
态
支持 反对
不表
态
1965．5 54 27 19 54 25 21 54 25 21 1965．11 61 25 14 65 18 17 67 21 12 1966．3 56 27 17 60 24 16 59 27 14 1966．5 47 42 11 50 32 18 49 37 14 1966．11 43 42 15 49 32 19 51 32 17 1967．5 45 43 12 55 31 14 47 41 12 1967．7 41 51 8 55 33 12 43 46 11 1967．10 37 54 9 48 41 11 44 48 8 1968．1 39 53 8 45 41 14 40 47 13 1968．4 39 52 9 43 43 14 38 52 10 1968．8 31 58 11 37 50 13 37 54 9 （表一）表明，1966 年 5 月，共和党和独立党派对战争的支持率首次下降
到了50%以下，民主党则刚刚达到50%，从下降的幅度来看，与1966年 3月相
比，下降幅度基本达到10个百分点，而在1967年7月，共和党和独立党派的反
对率首次超过了支持率。由于党派政治的存在，作为一位来自于民主党的总统和
自1952年至1960年长期作为参议院民主党领袖， 约翰逊在民主党中具有很高的
影响力，因而从表中看出在这两个时间，民主党的变化虽不甚突出，但是仍然具
有和共和党一样的变化趋势。情侣对戒图片
通过考察1963年底—1965年初国会对总统政策的反应和对上表中数据的分
析，笔者认为可以把在越南战争期间（1963 年底—1968 年初）国会对总统对越
政策的反应分为四个时期来考察：一、基本支持总统政策（1963 年底—1965 年
夏），二、对总统政策渐生异议（1965 年夏—1966 年春），三、对总统外交政策
不满增加（1966年春—1967年夏），四、对总统外交政策提出建议和挑战（1967
1 转引自William Conrad Gibbons,The U.S. Government And The Vietnam war,Part Ⅳ,Princeton University Press, p.24, 原文出自John E. Mueller,W ar, Presidents and Pubic Opinion, New York: Wiley, 1973.