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一、县级财政建设的困境
（一）税源严重依赖“两高”行业
当前，县级财政的税收依旧来自高污染、高耗能的“两高”行业，与绿发展的目标相背离。客观来看，环境污染和资源浪费是不可逆的过程，破坏容易、治理困难，阻碍县级的发展前景和潜力。因此，县级
税源依赖“两高”行业，缺少对相关企业的制约和束缚，给予其很大的扩张空间，进一步加剧了环保节能的负担。
（二）财政收入中非税比重持续增长
县级财政结构失衡，非税收入的比重连年上涨。新预算法显示，县级财政包括地方公共预算收入，主要是国、地税计征的税收收入和财政等部门实现的非税收入。随着经济市场的变化，非税收入的比重大幅度增加，县级财政收入的质量降低。全国财政收支运行数据显示，2019年非税收入32390亿元，同比增长20.2%。在此情况下，部分县级政府迫于财政减收的压力，开始向辖区内企业实施“预征税”，即“今年先把明年的税征收了”，寅吃卯粮，加重了企业负担，阻碍了绿发展的实现[1]。
（三）财政供养及配套支出压力高
客观来看，很多县级政府没有转变观念、改进模式，导致工作权责不分明。在此情况下，县级政府的人员冗杂，虽然承担高昂的工资费用，但是没有提高工作成效。并且，这些县级政府还需要承担各种公共服务支出和政策性配套资金，造成财政供养及支出的压力。在疫情之下，原本就财力紧张的地方财政承受的压力更大，经济下行叠加减税降费，财政收支矛盾持续凸显。因此，财政支出增速高于收入仍为负增长，财政政策仍未彻底改变过往存在的问题。
（四）政府性债务融资风险日益凸显
现阶段，政府性债务融资风险显著，形势不容乐观。调查显示，2019年11月月底，中央政府债务余额16.28万亿元，地方政府债务余额21.33万亿元，合计37.61万亿元。政府债务风险集中在县级，包括两大领域：第一，部分地区经济不发达、产业落后、营商环境较差、老龄化率高，财政能力弱而负债高。第二，地方隐性债务风险规模大、不透明。政府性债务虽然一定程度上推动经济发展、积累优质资产，但是正向作用持续减弱且风险越来越高，需要控制宏观杠杆率增速。
二、县级财政脱困面临的问题
（一）县级财力与新型城镇化要求不匹配
我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。因此，县级政府需要践行新型城镇化要求，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿低碳理念融入城市规划全过程。但是，部分县级财政处于紧缺的状态，无法协调财力和发展的矛盾，逐渐陷入迟滞的僵局。1994年以来，我国实行分税制改革，在运行过程中存在一定困难，财政收支矛盾突出，县级财政运行面临巨大压力[2]。在此情况下，政府间事权和支出责任的划分依然滞后，县级政府承担的责任过大；划归为市县的税收收入少、税源分散，缺乏主体税种；分税制设立的地方税收体系具有城市和工业倾向的特征，加大地区间财政能力的差距；省级政府没有起到均衡省以下财力的作用，无法保障县级政府的基本支出。
（二）政府间财政关系严重失衡
县级政府的财政关系不对等，很难协调财权和事权的矛盾和冲突。县级财政从概念到实践经历一个长期的过程，分税制的实施为其奠定基础，通过各地政府间的有效竞争，成为驱动经济改革开放后半程高速增长的重要引擎。但是，分税制后续改革跟进不足，致使这一改革的边际效应递减，甚至产生负激励和逆向调节。具体来看，事权划分是体制设计的逻辑起点，转移支付制度构建则是弥补收入划分“失灵”的重要补充和作用机制。这一体制模式，对中央财政而言是“大马拉小车”，对地方则是“小马拉大车”；与制度设计追求的“事权与财权、财力”匹配原则产生背离，降低分税制体制的功效。由此可见，政府间事权划分改革具有相对滞后性。在此情况下，县级政府的支出加大、收入减小，制约绿发展路线的开拓，不利于持续发展和长足进步。
（三）地方债务融资规模过大，风险化解能力不足
近年来，地方政府融资平台通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中，发挥积极作用。但是，地方政府融资平台在发展中还存在运作失范、变相担保、风险增大等问题[3]。
很多地方政府的债务融资不透明，缺乏明确标准，存在各种不规范现象。地方政府没有完善监督和反馈机制，无法宏观把控债务融资的运行，经常出现治理不严、规模过大、效益不佳的情况。另外，地
方政府在债务融资的过程中，还面临很大的风险，
作者简介：杨忠福（1974— ），
男，汉族，河北张家口人。主要研究方向：县级财政管理。摘 要：县级财政建设必须顺应绿发展潮流，改变粗放式的经济发展模式，促进环保节能和经济效益的并举。本文主要采用文献研究法、观察法等方式，探讨绿发展视阈下的县级财政困境及对策，以保持县级政府间的财政平衡，深入渗透绿发展的观念和意识，构建可持续发展的绿财政系统，契合国家的战略要求。关键词：绿发展；县级；财政政策
探讨绿发展视阈下的县级财政困境及对策
杨忠福
（河北省尚义县财政局，河北 张家口 076750）
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主要是指债务清偿遇到的流动性问题，即使目前代替银行信贷，地方政府债券中的86％以上仍由商业银行持有。
（四）税费结构不合理，财政收入不可持续
由于税费结构不合理，导致县级财政收入呈现不可持续的态势。2020年第一季度，主体税种大幅下滑，反映经济下滑；企业所得税和个人所得税大幅负增长，反映企业利润和个人收入较差；证券交易印花税受股市行情影响，出现大幅下滑；个人所得税下降与居民收入名义增速和实际增速下行匹配，名义增速和实际增速分别为0.8%和-3.9%。（详见表1）
表1 2020年第一季度税收增速表
1季度累积增速（%）3月较1-2月增速变化（%）全国财政收入-14.3-16.2
中央财政收入-16.5-22.7
地方财政收入-12.3-12.2
税收收入-16.4-21.0
非税收收入0.1-3.8
企业所得税-12.8-34.7
个人所得税 3.5-40.2
印花税 5.0-70.4
其中：证券交易
印花税
14.1-125.2
总体来看，县级财政收入大概率呈现负增长趋势，税费结构不合理现象短时间内得不到遏制。相较于其他国家，我国财政收入不平衡，制约县级财政的持续发展。因此，县级财政要走好绿发展道路，需要进一步调整税费机构，缩小税收收入和非税收收入之间的差距，扩大财政的应用范围和空间，遵循国家的可持续发展战略，打造环境保护型、资源节约型的社会环境。
三、县级财政脱困的对策
（一）健全绿财政政策体系
立足于绿发展，政府应该坚持实事求是的原则，从地域发展的具体情况出发，达到资源和资金的利
用最大化，切实提高国民的生活质量。一方面，政府可以制定绿税收的政策，贯彻落实环保和节能。具体来看，在税制改革的过程中，需要加大对自然环境和资源的重视度，纳入增值税和所得税，提供更多的优惠和补贴政策。另一方面，政府可以对财政支出做出结构性调整，以绿发展为目标，追求量和质的双重增长，具备更加长远的发展视野。
（二）促进经济结构调整
郑州大学发不出工资?校方回应立足于绿发展，政府应该优化经济结构，维持企业、产业、区域各要素之间的平衡。在此情况下，政府必须简政放权，厘清与市场的关系；深化党和国家体制、行政事业单位改革，强化绩效管理；通过采购，加大政府提供公共服务的力度。政府如果长期大包大揽，必然面临收支庞大的问题。政府的裁减冗员和精兵简政，需要配合市场化的改革，如放开市场准入、改善营商环境、提高就业吸纳等，否则改革将导致新的社会体性问题[4]。
（三）建立覆盖城乡的公共财政体系
立足于绿发展，政府应该建立公共财政体系，保证城乡范围内的全面覆盖。客观来看，公共财政体系是解决市场“失灵”问题的重要手段，可以实现资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。一方面，政府需要调整财权和事权，达到动态匹配的效果，从而加强城镇治理，推动城乡发展一体化；另一方面，政府需要控制债务融资的风险，促进融资平台的完善和优化，防范可能出现的隐患，做到高效的
约束和管治。
（四）合理界定县级事权和支出责任
立足绿发展，政府应科学划分县级部门的事权和支出责任，调动工作的积极性和主动性。首先，政府需要明确中央和地方关系，明确两者之间的权责边界，防止权责重叠和空白问题。其次，政府需要做好税费改革，针对已经出现的问题进行集中解决，不断减少地域之间的差距，推动绿发展的进程。最后，政府需要推动税制改革，《政府工作报告》一直强调“深化财税体制改革”，由此可见，推动税制改革势在必行且亟待解决。
（五）推行绩效评价和问责机制
立足于绿发展，政府应该推行绩效评价和问责机制，既保证经济效益，又促进环保节能。具体来看，绩效评价和问责机制的范围应该扩大，实现全方面、多角度的监督和反馈，突破外界因素的干扰。在此情况下，政府需要秉持具体问题具体分析的原则，构建与绩效评价和问责机制相匹配的体系，全程追踪财政支出的各个环节[5]。政府还可以利用先进的信息技术，建立网络监督平台，拓展信息的反馈渠道。
（六）全面深化财政省管县改革
立足于绿发展，政府应该深化财政省管县改革，完善试点改革工作。在“省直管县”“乡财县管”的财政体制改革下，我国地方政府体制中县级财政的重要性愈发凸显。由上文可知，分税制改革扭转收入过度向地方倾斜的弊端，但也强化地方支出责任，导致基层政府普遍财政困窘，进而酿成隐性债务泛滥和土地财政依赖。因此，我国财政和税收改革，需要着眼于省管县改革，针对基本公共服务支出责任，实行省与市县按比例分档差别化分担[6-7]。
四、结语
综上所述，在绿发展视阈下，县级财政迎来新的机遇和挑战。当前，县级财政建设困难重重，面临税源严重依赖“两高”行业、财政收入中非税比重持续增长、财政供养及配套支出压力大、政府性债务融资风险日益凸显等问题。并且，县级财政脱困也有种种问题，受到财力与要求不匹配、财政关系失衡、债务融资规模过大、税费结构不合理等制约。因此，政府应该健全政策体系、调整经济结构、完善公共财政、界定权责氛围、推行监督机制、深化省管县改革，从而实现长效发展 [8-9]。
参考文献：
[1]罗晖.绿发展视阈下的县级财政困境及对策探究[J].现代经济信息,2016(04):480.
[2]杜雯翠，张平淡.县级市生态环境治理的两维向度：增长压力与财政压力[J].改革,2017(08):131-140.
[3]王海龙.绿发展理念下陕西县域经济发展模式研究[D].西安：西安工业大学,2018.
[4]朱艳芳.绿经济发展中县域政府职能研究[D].郑州：郑州大学,2018.
[5]李龙成.走向绿发展的财政监督研究[D].哈尔滨：东北林业大学,2003.
[6]曾纪发.构建我国绿财政体系的战略思考[J].西部财会,2011(01):6-10.
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[8]张劲松，唐俊.试论实施省管县财政体制改革模式的选择——以广西为例[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）,2012(02):104-108.
[9]严立冬，郝文杰，邓远建.绿财政政策与生态资源可持续利用[J].财政研究,2009(12):37-40.
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