收稿日期：2013-05-16
责任编辑：左永君*******************
"三网融合"走向分析
我国的三网融合在网络融合、普遍服务、统一监管和统一标准等方面未能取得令人满意的进展。对此，在分析我国三网融合试点阶段状况和国际上三网融合历史，以及当前全球宽带战略兴起的基础上，提出三网融合是国家宽带战略一部分的观点，同时分析了我国宽带战略的缺失对三网融合的不利影响，指出宽带战略下不断实现信息的创新和应用才是三网融合的真正愿景。
（1.国家无线电频谱管理研究所，陕西 西安 710061；2.总参信息化部西安军代室，陕西 西安 710068）
中图分类号：F621 文献标识码：A 文章编号：1006-1010(2013)-11-0009-04
【摘 要】【关键词】三网融合 宽带战略 OTT 零和博弈 普遍服务
何廷润1，林鹏博2，顾磊2
我国的三网融合已经走过三年的准备和试点期，就要进入推广期。回顾国际上三网融合的历史，对照如今宽带网络与应用的如火如荼，重新审视我国三网融合走过的路，可以看到三网融合仅是国家宽带战略的一个局部。在我国宽带战略尚未出台的前提下，三网融合在网络融合、普遍服务、统一监管和统一标准等方面难以取得令人满意的进展。
1 政府强力驱动的三网融合进入攻坚阶段
2010年1月，国务院决定加快推进电信网、广电网和互联网的三网融合，拉开了三网融合作为国家工程步入实施阶段的序幕。随后国务院成立了三网融合工作协调小组办公室，并于2010年7月印发了《关于三网
融合试点工作有关问题的通知》，主要内容包括：尽快建立健全试点地区三网融合组织协调机构；组织制定试点地区的三网融合试点实施方案；组织做好双向进入业务许可申报工作；落实行业监管职责；加强组织协调，营造良好政策环境。由此可见，"三网融合"作为国家级信息化的重点工程，首先确立了从中央到地方的组织保障。同时，在2010年底确定了第一批12个三网融合试点城市及其实施方案；2012年末，推出
三网融合第二阶段试点地区（城市）名单，共42个城市，使三网融合试点城市总数达到54个。
按照国务院三网融合规划，2010年至2012年为试点阶段，以推进广电和电信业务双向阶段性进入为重点，制定三网融合试点方案，选择有条件的地区开展试点，不断扩大试点广度和范围；加快电信网、广电网、互联网升级改造，加快培育市场主体，组建国家
级有线电视网络公司，基本形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。在此基础上，2012年
9月以来，工信部和广电总局互相发放业务许可，中国广播电视网络公司组建方案获批。作为三网融合的重要业务，IPTV得以稳步推进，广电机构负责IPTV播控平台建设管理，电信企业负责IPTV的传输。2013年至2015年为三网融合推广阶段，总结推广试点经验，全面推进三网融合；自主创新技术研发和产业化取得突破性进展，掌握一批核心技术，宽带通信网、数字电视网、下一代互联网的网络承载能力将进一步提升。
但是，回顾三网融合第一阶段的进程，在试点工作中，三网融合在很长时间里处于"停滞期"，进展远远落后于国家决策部署，甚至曾有人直呼三网融合有"夭折的危险"。这使得三网融合试点结束并转入全面推广阶段后，各利益方博弈仍处高峰阶段，三网融合依然处于步履沉重、产业疏散的状态。
三网融合之所以出现如今的被动局面，最重要的原因是OTT的兴起打破了原来三网融合的格局，矛盾的焦点已从电信与广电业务的相互进入与融合，转化为以新兴的OTT为代表的互联网开放式信息化应
用的挑战，而这正是全球主要国家纷纷出台国家宽带战略的主因之一。由于我国至今尚未出台国家宽带战略，因此可以说三网融合的攻坚战才刚刚拉开帷幕。
2 三网融合与国家宽带战略的关系思辨
纵观三网融合的历史，美国1996年《电信法》修正案的出台，解决了电信和广电的市场相互进入的问题，拉开了以美国为代表的西方国家三网融合的序幕，又经过十余年的发展，美国已经实现了电信和广电业务层的融合。进入21世纪，宽带作为国家地位和竞争的战略制高点，在很多国家达成了共识。截至2011年年底，全球110多个国家和地区已经公布国家宽带战略或者行动计划。
2010年3月，美国联邦通信委员会（FCC）在广泛征求美国民众意见的基础上，向国会提交了国家宽带计划实施细则。美国宽带战略的目标，一是到2010年应保证至少1亿美国家庭能使用平价宽带，实际下载速度至少达100Mb/s；二是美国应在移动创新上领先世界，在世界所有国家中拥有速度最快和范围最广的无线网络，每个美国人能够接入得起宽带服务；三是每个美国人都应能获得强大的宽带服务；四是每个美国社区都应能获得至少1Gb/s的宽带服务，从而为学校、医院和政府等机构提供支持；五是为确保美国人民的安全，每个急救者都应能使用全国范围内的无线、互通互操作的宽带公共安全网络；六是为确保美国在清洁能源经济上领先，每个美国人应能使用宽带实时跟踪和管理其能源消耗。在这样的指导思路下，美国的国家宽带战略真正超越了电信、广电、互联网等行业而形成了一种国家高度的战略，大量社会资源整合其中，社会的发展愿景与该战略形成了有机的结合。
直到进入21世纪，我国才开始提出三网融合的概念，与美国上世纪90年代中期提出的三网融合相比，许多方面都发生了巨大的变化。其一，技术背景的变化。从技术视角的推动论可见，当前三网融合的核心是宽带业务的建设，如今宽带技术已成为支撑三网融合的核心动力。因此，在三网融合命题中宽带成为关键性的词汇，用宽带发展理解三网融合，是理解当前三网融合的核心视角所在。其二，市场背景的变化。目前对三网融合普遍的理解，即电信网、广电网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进的过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和图像等多种服务。其三，三网战略背景的变化。三网融合实际上是国家宽带战略的一部分，它的发展将依托国家宽带战略，同时突出了对国家相关产业发展的巨大作用。北京电信宽带
综上，可以看出三网融合是一个发展趋势而不是发展结果，它只是实现国家宽带战略的必备条件之一；三网融合是一个过程而不是终点，它代表了国家宽带战略的阶段性历史过程。所以，我国的三网融合应在国家宽带战略指导下，才能走向成功的彼岸。
3 国家宽带战略举棋不定对三网融合的 影响
我国的国家宽带战略至今尚未出台。2012年初，经国务院批准，发改委和工信部等8部门共同成立相关研究工作小组及专家组，研究起草方案。2013年2月末，上述8部门联合发布《关于实施宽带中国2013
专项行动的意见》，要求加快推动"宽带中国"战略部署实施，加强部际合作，实施部省联动，激发各地各企业积极性，优化宽带发展环境，推动实施宽带中国2013专项行动。"意见"明确了实施的基本原则，进一步明确了2013年"宽带中国"的发展目标，即网络覆盖能力持续增强，新增FTTH覆盖家庭超过3 500万户，新增3G18万个，新增W L A N接入点130万个。惠民普及规模不断扩大，新增固定宽带接入互联网用户超过2 500万户，新增3G用户1亿户，新增通宽带行政村18 000个，实现贫困农村地区5 000所中小学宽带接入或改造提速，启动实施"宽带网络校校通"工程。宽带接入水平有效提升，使用4M及以上宽带接入产品的用户超过70%。同时也明确了具体任务，如加快城市光纤宽带网络发展，深化无线宽带网络覆盖，进一步提升城市宽带接入能力和城域网传输交换能力。加大骨干网网间互联带宽扩容力度，优化网间互联架构，推动在西部地区增设互联点。鼓励互联网企业积极参与专项行动，提升农村地区中小学校的网络接入能力和普及水平。推进教育、健康医疗、交通旅游、食品溯源、安全生产等领域宽带应用的普及等。
但是，宽带中国2013专项行动仅是国家宽带战略的阶段化目标和政策指引，并不是国家宽带战略的总纲领和总布局。国家宽带战略的缺失将对正在推进的三网融合产生许多不利的影响。
（1）企业利益驱动下的零和博弈
零和博弈是博弈论的一个概念，属非合作博弈，指博弈各方的收益和损失相加总和永远为"零"，整个
社会的利益并不会因此而增加一分。我国三网融合鼓励广电与电信相互开放业务市场，但并未有国家宽带战略所该明确的总体宽带市场规划，"2013专项行动"中仅仅提出网络和用户规模的阶段性要求。当前OTT 业务使电信运营商被加速管道化，从根基上动摇了原先十分巩固的业务体系；传统广电行业在O T T业务的颠覆性冲击下，网络视听新媒体对电视主流业务的分流和冲击十分严峻，广电行业承受着巨大的发展压力。在二者命运攸关的严峻时刻，仅是双方业务市场的相互进入与开放，显然未能切中要害；电信和广电为确保各自的利益，只能进入"零和博弈"的樊篱而难以自拔。
（2）普遍服务存在落空的可能性
三网融合对于公众利益的考量，主要是考虑公众基本的信息权利，提高公众的信息应用水平，并满足低收入人的信息服务需求，照顾农村和边远地区网络信息服务的能力。与国际相比，我国宽带接入的服务水平仍然落后。到2012年底，我国宽带接入人口普及率为13%，而韩国、日本以及英美等发达国家已超过30%。根据Akamai公司2013年1月份发布的监测报告，2012年第三季度全球平均上网速度为2.8Mbps，我国以1.6Mbps的平均上网速度排在全球第94名，而广大农村和欠发达地区的情况更差，这些都需要在三网融合的推进中予以关注和解决。
纵观国际上的宽带行动，都与建设筹措资金相联系。例如美国在通信普遍服务基金的支撑下，在国家宽带战略中又计划投资72亿美元，实现1亿个家庭的宽带接入目标。欧盟依据竞争法和国家援助法，利
用公共资金发展宽带。俄罗斯计划在2011—2012年10年内，每年投资100亿卢布（约20.6亿元人民币），投资总额达1 000亿卢布建设宽带。韩国政府对宽带基础设施的投资达到700亿美元，使韩国各地区得以快速布建宽带网络系统。日本投资19亿美元，到2015年实现以光纤（Gb级）速率快速且简单的网络接入。但是，由于我国尚未设立普遍服务基金，也未出台国家宽带战略，在发布的"2013专项行动"中也未在普遍服务资金等方面有实质性的解决方案，三网融合在支持普遍服务的决心和行动上将大打折扣。
（3）融合监管，统一标准难以落地
三网融合不仅是技术问题，更重要的还是体制和机制问题。结合我国国情和现阶段三网融合发展情况，建立一个具有融合监管特征的高效的新型监管体系是十分有必要的。比如我国手机电视标准主要存在中国移动数字多媒体广播CMMB标准和地面移动多媒体广播TMMB两种标准的冲突。再如目前强势崛起的多屏融合业务，各家厂商自成体系而缺乏与业务运营系统的互通考虑，兼容互通存在障碍，为多屏融合发展的后续产业合作埋下隐患。在融合的大环境下，广
电总局和工信部各拥实体又各管一段，条块分割、政企不分，不利于有效竞争格局的形成。特别是OTT业务的崛起，基本处于无监管的"自流"状态，在已有分业监管体系上增加了新的难题。
再有，我国三网的发展，不同部门提出了三个不同的概念，即NGI（下一代互联网）、NGN（下一代
电信网）和NGB（下一代广播网），表现出三网各自
的发展愿景和发展动力。三种力量主导的宽带网络战略，如何能够形成合力，最大化提高效率和效益，应是国家宽带战略必须明确并解决的关键问题。
4 结束语
宽带的兴起与融合已改变了三网融合的基因，多个信息行业之间的业务相互进入已不是主要矛盾，寻求宽带前提下不断实现信息的创新和应用，从而促进全社会的和谐与进步，才是宽带战略下三网融合的真正愿景。
参考文献：
[1] 汪卫国. 我国宽带接入市场增长势头迅猛[N]. 人民邮电
报, 2013-04-24.
[2] 云晴. 多国宽带战略各有千秋 合理框架设计为关键[J].
通信世界, 2012(13).
[3] 丹青. 加快“宽带中国”战略部署 八部委发出专项行
动实施意见[N]. 人民邮电报, 2013-04-18.
[4]
覃敏. 多重因素致“宽带中国”战略破产[EB/OL]. (2013-
04-25). newsfol/130425/101,1277,14967133,00.
shtml.
[5] 陈曦. 三网融合促进多屏融合的发展[N]. 人民邮电报,
2013-04-22.★
何廷润：现任国家无线电频谱管理研
究所高级顾问，长期从事无线电技术
与频谱资源研究，主持并参与多项频
谱资源基础理论研究与频谱规划项目
研究，发表文章近百篇。
林鹏博：工程师，硕士毕业于解放军
理工大学军事装备学专业，现任职于
总参信息化部西安军代室，主要从事
通信装备质量管理工作。
顾磊：工程师，硕士毕业于西安电子
科技大学通信与信息系统工程专业，
现任职于总参信息化部西安军代室，
主要从事通信装备质量管理。
作者简介
付玉辉：
传播学博士、博士后，
现任中国传媒大学广播电视研究
中心特约研究员，中国联通集团综
合部高级编辑，主要研究领域为信
息传播领域产业融合、移动通信和
社会变迁、产业发展战略、新媒体
传播、数字媒体内容管制、国际传
播、互联网文化建设、外国新闻传
播史以及文化传播等，共发表文章
200余篇。
作者简介
[6]工信部与广电总局合力提速三网融合[E B/
OL]. (2013-04-14). news.xinhuanet/ info/2013-04/14/c_132306705.htm.
[7] 张钦. 去年北京地区电视开机率降至30%[EB/
O L].(2013-02-03).h t t p://b j y o u t h.y n e t.
com/3.1/1302/03/7803721.html.★
（上接第8页）
发布评论