“混编混岗”问题如何破局——以德江为例
“混编混岗”问题如何破局——以德江为例-第一秘书
人员混编混岗，一直是困扰人事编制部门的“老大难”问题，也是深化改革、理顺关系、政事分开的一道难题。近年，随着行政机关事业单位人事制度改革不断深入和人事编制管理规范，混编混岗问题得到一定控制，然因历史遗留和复杂现实，尤其政策因素制约，使得这一问题不仅没根本解决，甚有发展趋势。为此，德江编委部门日前召开会议成立了专门课题调研组，笔者随同对该县20个乡镇、30个代表性县党系统、政府部门采取专题召开乡镇领导座谈、发放表册、问卷调查等形式进行了调研，并对所存问题试图提出一些解决方法，仅供商榷。
基本情况
调研所发表册共分7项：事业到行政、行政到事业、事业到事业、行政到行政、借用抽调、混编混岗原因、解决建议意见，全县行政总编制为1382名，实为1543名，超161名（县机关），在岗1515人。50份共收回41份，收回率为82%，调研结果显示：事业到行政114人，其中县机关6个单位31人、乡镇83人；行政到事业仅7人，其中乡镇4人；事业到事业181人，其中乡镇102人；行政到行政仅是乡镇达6人；借用抽调主要为县机关，除政府安排一个单位向其他机关借用10名外，向乡镇共借用了19名。回答“混编混岗的原因”是“工作需要”的24份，占收回份数58.5%，提出其他原因的3份，没提的14份，占收回份数34.1
%；对解决混编混岗提出建议意见的仅有县机关3个单位。另外问卷调查共6项内容，回答“按用编程序进行调动”的23份，占收回份数56.1%；回答“解决人员身份问题”16份、占收回份数39%；回答“将混岗人员退回原单位”4份、占收回份数1%；回答“在在职人员中公开召考”15份、占收回份数36.6%；回答“调剂编制”14份、占收回份数34.1%；提出“建议意见”机关3个，乡镇提出。
行政事业编制相互混用。行政和事业之间无论行政到事业、行政到行政，还是事业到行政、事业到事业，实际就是未严格履行用编手续，说到底还是行政事业编制的相互混用。行政事业编制人员相互混用，
其中又以事业编制人员占行政岗位为主，这类人员人事关系在事业单位，但长期被行政机关借用，很多已成实际上的行政人员，构成混编混岗主体。特别是机关领导干部多、职能强，且下属事业单位较多的县机关单位为缓解人手紧张问题，常借用下属单位甚至乡镇人员顶岗。不具备身份占行政岗位。这类人员既非事业人员也非公务员，一般已占行政岗位，按公务员管理，但因各种原因没完善公务员身份，处于公务员和非公务员中间状态，在县机关和乡镇都存在，乡镇最突出。原因是过去管理不规范时个别单位和乡镇擅自通过一定方式从事业
单位干部中选调到行政岗位，未获上级组织人事部门认可；还有公务员过渡中一些行政机关事业编制人员因有些条件不具备，未过渡公务员，也没分流出机关。部分单位在所属单位行政事业编制满员情况下占用相应岗位也属混编混岗。
公务员事业编产生原因
调研表上反映出来的混编混岗原因是“工作需要”，从其现象产生而言过程复杂：
政事不分影响消极。目前一些行政机关下设事业单位且从属行政机关，甚至承担部分行政职能，成为行政机关的延伸。因行政机关和事业单位关系亲密，导致用人、开支、安排等方面基本彼此不分，久之便形成了政事不分局面，这是混编混岗成常态的重要因素。受编制的制约、城区和乡镇结构因素——不能进人就不进人外，本单位事业人员进入事业单位本是顺理成章，因一些单位漠视机构编制管理，不严格履行用编手续，长期试用调剂的其他事业单位人员，致使机关单位和乡镇中在混编混岗中仍占相当部份比例。
改非导致办事人少。因受领导职数和为改善机关、领导干部结构，近年县机关和乡镇“改非”了一些领导。但只腾出领导位子，仍属在编人员，且一般不再承担相关工作，使得机关尤其乡镇实际工作人员偏紧，为满足工作需要，很多单位便从事业单位调入或借用人员。
核编不能满足需要。随着经济社会发展，政府在创造发展环境、加强社会管理、搞好公共服务、促进稳定和谐方面任务加重，需要投入更多人力、精力，而机关行政编制增加困难，导致核编不能满足政府机关所需，编制不足，使部分机关单位不得不从所属事业单位借调。
机关本身管理混乱。除以上客观因素外，有关部门内部管理不规范是形成人员混编混岗主观原因。具体表现在：人员组合缺乏科学调控机制，一些部门将工作侧重点放在重点任务完成上，人手不足时常从所属事业单位借用；机关内部管理激励机制不健全，办事效率不高，人浮于事现象存在，常为混编人员干，正式在编人员看；少数部门习惯工作效应，导致本单位人手紧张。
消极影响
混编混岗由来已久，随着《公务员法》实施和公务员登记，混编混岗问题日益凸现明显弊端。
一、制约职能发挥。一是制约事业单位职能发挥。混编混岗表现主要为从事业单位流向行政机关。一些事业人员长期借到行政机关，缓解了机关工作人员不足矛盾，但事业单位同样人少事且在编制被占情况下又不能补充新人员，致使事业单位部分职能人手紧缺受制约。二是制约行政机关职能发挥。一些混编混岗人员经历练已具备一定能力素质，但因身份不具行政执法主体资格、不能担任行政职务，就有可能影响履职效果，进而抑制工作积极性，无形中使行政机关部分职能弱化。
二、增加管理难度。混编混岗不仅增加了用人单位管理成本，还给人事编制部门增加了管理难度。此类人员身份具有“两面性”，难以界定，单纯将其当作事业人员对待或行政人员管理都不妥，所以在公务员登记、工资套改等相关事项处理中，不得不花大量时间对这些人员调查核实，对特殊人员的处理还要报上级部门研究决定，既增加了工作量且容易引起相关人员攀比，增加了管理协调难度。
二、造成不稳隐患。随着公务员法实施，“凡进必考”制度推行，解决混编混岗人员身份问题越发困难。身份不解决，涉及其个人切身利益的工资、提拔都在一定程度受影响，而一些混编混岗时间长人员则面临更大困惑，既不可能通过过渡形式解决公务员身份，又不可能退回原事业单位，面对一系列关乎自己切身利益问题，到其年纪较大时还不能解决，上访也就在所难免，形成不稳定隐患。
解决对策
加强机关编制管理。摸清“底子”。先由单位进行自查并按管理权
限上报编制、人事部门；再由相关部门联合对单位自查上报情况逐项检查核实并将情况张榜公示，接受社会监督。加大机关人员交流与轮岗力度，合理配置。推行人员编制实名制。定编到人，姓名同居民身份证登记姓名一致，将编制具体化，使自然人进编有章有法，让在编人员身份认定有凭有据，推行实名制，有利实现人岗相适。严格用编审批制度。凡因工作需要调入人员部门单位，必须事先向机构编制部门申请，建立组织、人事、编制、财政、劳动保障等部门工作联系会议机制，避免超编进人、无编安置。
科学核定行政编制。充分把握下步政府机构改革契机，重先核定编制总量。建议以工作职能强弱为定编要素，充分考虑县乡特殊情况，重新核定调整行政、事业编制，使编制数与工作任务相适应，解决一些行政编制不足压力；出台不同类单位定编定岗细则。就像城乡中小学教师编制数由学生数量多少
决定一样，尽量使编制数切合实情，满足机关工作正常运转需要；要对照定编定岗细则重新核编定岗，该增的增，该减的减，让行政机关岗位数、编制数和实有人数真正统一，保证人岗相配。
妥善分类进行消化。于在职人员中公开招考公务员。对部分熟悉工作、素质较高、比较优秀的混编混岗年轻人，采取放宽考试条件下报考行政岗位，既维护干部队伍稳定，解决部分遗留问题，又缓解行政岗位缺人矛盾。直接解决部分混编混岗人员公务员身份。因所在单位编制所限造成的这些人员的处理，应本着实事求是原则，在有政策依据前提下尽可能改变其公务员身份。将符合条件特别优秀人才提拔为领导干部。《公务员法》规定调任是公务员选拔任用的重要方式之一。对混编混岗人员中的特别优秀人才可经一定程序破格提拔，既解决其身份问题又扩大了领导干部选拔视野，但要防止“考不进来调进来”。妥善安置，分类消化“改非”人员。对以上方法不能解决人员由主管部门调回原单位；因受领导职数影响，有些乡镇人员不到40岁就“改非”了，但他们曾系优秀干部选拔，因此对50岁以下“改非”领导尽量安排行政岗位，由组织部门制定相应激励机制，按非领导职务考核；对较年轻优秀“改非”人员该提拔的提拔，对工作不负责，甚至不上岗的该调离行政岗位的调离，不能让这些人长期占编不办事；对
50岁以上“改非”人员，在保证工资和公务员不受影响前提下实行编外管理，腾出编制让年轻优秀非行政人员“考”进来。
阳光强化监督检查。一是实行阳光管编。出现混编混岗，无非秉承了领导旨意、许可，使其“合法化”。因此，通过设立举报监督电话接受社会监督，强化用人单位内部监督，编制出现人员空缺应及时向单位和社会公布，以公开渠道进人，将人员编制被动监督转为主动监督；建立人员编制监督检查协调配合机制，形成人事、编制、监察、财政等部门分工负责、密切配合局面。二是落实编制管理责任追究“杀手锏”，规范人事编制管理，并作为领导绩效考核重要内容，纳入领导干部审计范畴，将结果作为提拔、使用、奖惩重要依据。三是加大依法管理力度。《公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》出台使人事编制管理有法可依，要进一步树立责任意识和法纪观念，杜绝无编进人，促使遵守行为成为更加积极、主动、自觉行为。
推进事业单位改革。建立政事职责分开、单位自主用人的分类管理体制。合理划分行政机关和事业单位职责权限，减少对事业单位的干预，进一步扩大人事财务管理自主权，使其逐步不再隶属、依附任何行政机关；通过撤销、合并、重组等手段重新整合资源，最终总体上收缩事业单位规模，将财政全额拨款事业单位减少到最必要程度。只有理顺了行政机关和事业单位关系，混编混岗问题才能根本解决