机构编制管理背景下“混岗混编”
问题剖析与化解路径
行政机关和事业单位“混岗混编”问题由来已久，其既属于机构编制管理的重要内容，也属于组织人事管理的范畴，问题表面体现在非行政编制身份人员占用行政岗位从事行政管理事务，本质上却是编制资源和行政职能配置的不充分、不科学，造成的行政管理体制混乱。这类问题的存在，一方面阻碍了机关事业单位的管理体系理顺，妨碍了机关事业单位职能的正常履行，提高了行政成本；另一方面，造成了人事管理的混乱，限制了人员流动和晋升，降低了工作效能。
我国一直关注行政机关和事业单位“混岗混编”问题。2007年《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》规定：严格控制事业编制的适用范围，事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制用于机关，不得把事业编制与行政编制混合使用。同年实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定：地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用。据此，各地人事编制部门
围绕“混岗混编”的情况也开展了一系列清理和整治工作。但受制于历史遗留和现实情况的复杂性，尤其是制度和人为等因素的制约，“混岗混编”问题的仍缺乏有效的化解手段，还需要从机构编制、人事管理等制度设计上入手，着力破解。
一、研究意义
公务员事业编（一）有利于进一步完善机关事业单位内部人事管理制度，不断释放行政服务效能。在当前组织人事管理制度中，行政编制身份人员与人员在岗位设置、薪酬及福利待遇上有着较为明显的差距，事业编制、其他编制身份人员对福利待遇的诉求较为强烈，“混岗混编”问题更是加剧了上述矛盾冲突，较大程度影响了职工的工作积极性与热情，妨碍了机关工作效能的提升。
（二）有利于推动机关事业单位人力资源的良性发展，打造高质量、高素质的干部队伍。解决好“混岗混编”问题，本质上在于打开机关单位选人用人工作的新局面，切实加强人岗匹配、职能匹配，形成“各司其职、高效运转”的机关工作局面，进而增强人才的集聚效益，为建设一支政治强、业务精、作风好的强大队伍积攒力量。
（三）有利于推动机构编制管理规范化、科学化、法定化，理顺机构权责与职能配置关系。目前，全面深化改革进入攻坚期，各项制约经济社会发展的体制机制障碍逐渐浮出水面，机构编制部门处于改革的风口浪尖，理应向各类盘根错节的机构编制管理问题开火，在机构设置、职能划分、编制分配上提升谋划，加强制度探索，不断释放更多的改革红利。
二、机构编制管理相关概念
从研究内容上讲，“混岗”与“混编”是两个范畴，“混岗”属于组织人事工作内容，“混编”属于机构编制管理范畴，国内外研究“混岗混编”问题的较少，有的研究也往往将二者混为一谈。本文的创新将深入剖析二者的表现、区别及内在关联，从机构编制管理视角出发，如优化机构编制管理、推进事业单位分类改革、机构编制法定化等，探索问题解决的现实路径。
（一）编制。我国的编制主要是指由各级机构编制部门核定，组织人事部门调配使用，财政部门拨款保障。按照组织机构职能的不同，可分为行政编制和事业编制，事业编制按照财政拨款保障情况又可分为全额拨款、差额补贴和自收自支三种事业编制，还有一种单列的参照公务员法管理的事业编制。行政编制是指工作人员的工资和日常办公经费。事业编
制是指为国家创造或改善生产条件、增进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费一般由国家事业费开支或部分开支的单位所使用的人员编制。由于机构编制管理的日益规范，编制资源的总量控制，为满足部分领域工作需要，也有编外人员实行编制计划管理。
（二）岗位。我国行政机关（公务员）岗位设置与事业单位岗位设置既有区别又有联系。公务员实行职位分类制度，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。事业单位岗位根据事业单位的社会功能、职责任务、工作性质和人员结构特点等因素，确定了管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三类。
（三）混编混岗问题的界定与区分。混编混岗是指机关、事业单位未实行定编到人，没有明确在岗人员的编制性质，将不同类别的编制和人员交叉使用，致使人员身份和岗位职责不相符，从而造成人员、编制和岗位管理混乱的行为。混编混岗问题表面上是人员编制、身份与岗位职责要求不相符，但实际上属于两个管理范畴。混编主要是指机构编制部门给
行政机关核定事业编制并批准使用。根据机构编制法规和政策规定，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。混编问题的形成逻辑在于机构编制部门违反机构编制管理规定为行政机关核定事业编制，属于机构编制管理工作范畴，因此该问题作为机构编制问题，被列入整改范围。混岗问题，主要是机构编制部门的核定编制情况是清晰的，但机关单位由于自身工作需要，使用不同编制身份人员参与行政岗位事务工作，甚至参与行政任命的情况，其问题形成逻辑在于组织人事部门允许非行政身份人员参与行政事务工作，属于组织人事工作范畴。问题具体表现也相对多样，主要有两类，一是事业编制身份人员从事行政岗位事务，此类人员人事工资关系在事业单位，长期或不定期借用在行政机关，参与行政岗位事务管理；二是其他身份人员从事行政岗位事务，此类情况较为特殊，主要受历史遗留和政策性因素影响。
三、“混岗、混编”问题的形成原因分析
（一）编制核定与机构职能配置因素。一是编制资源紧缺、无法满足职能工作需要是产生“混岗、混编”问题的重要因素。二是内部因素，包括部门职能、性质、内设机构、下设机
构、所属事业单位、实有在职人数、工作范围和管理幅度等。在缺乏政策标准的情况下，这些因素是核定部门行政编制的关键，由此可以看出职能工作并不是编制核定和分配的重要定量，这也就为编制核定与职能工作配置脱节埋下了“伏笔”。三是编制资源调节方面，分横向部门间调节和纵向层级间调节，部门间编制资源调节主要由历次机构改革制发的“三定”规定明确，“三定”规定既是部门职能的法，具有一定的稳定性，3-5年不做调整，因而部门间编制调节也是相对稳定的；“在同一行政区域不同层级之间调配使用行政编制的应当审批，所以上下层级间编制调整也是比较困难的，一般2-3年会调节下达一批，数量也不会太多。