2020年12月第23卷第24期
中国管理信息化
China Management Informationization
Dec.,2020
Vol.23,No.24
0 引 言
公务员级别划分作为公务员制度的基础，公务员录用机制至关重要。目前，我国公务员制度经历了推荐选拔和统一分配阶段、考录制度的探索阶段、考录制度的推行阶段以及考录制度的规范化阶段，随着2006版《中华人民共和国公务员法》实施，探索公务员分类改革、聘任制改革又被提上日程。广东省深圳市作为改革开放的前沿阵地，在探索、试行公务员分类和聘任制改革道路上成为了第一批“吃螃蟹”的人，但好景不长，2018年上半年，深圳市对所有聘任制试行以来录用的公务员进行转任，统一转为委任制公务员，聘任制改革戛然而止。而探讨深圳市聘任制公务员改革相关内容，仍对相关人员研究聘任制改革提供了一定参考。
1 文献综述
从国外的公务员制度看，英国的公务员制度始于19世纪30年代的文官制度改革，其后经历了多次改革，于1996年开始对一般公务员和高级公务员进行分别管理，并制定了一整套完整的高级公务员管理制度、公务员录用执行公开考试制度；美国的现代公务员制度深受英国影响，对公务员主要实行品位分类和职位分类，1978年发布的《公务员制度改革法》制定了高级公务员序列，其公务员的录用主要分为竞争性考试录用和直接委任；日本的现代公务员制度深受美国影响，1947年颁布的《国家公务员法》确立了其公务员制度基础，将公务员划分为国家公务员和地方公务员，录用分为选举制和委任制。
国内的公务员聘任制研究在2006版《中华人民共和国公务员法》以后开始，其中，学者周建国、刘茜认为，推行公务员聘任制有利于拓宽用人渠道，激活公共人事系统的活力，但还需要通过全面发挥社会核心价值、完善聘任制管理制度等措施实现公务员聘任制的基本目标；张宏伟认为，聘任制改革对创新公务员管理机制、完善公务员制度、优化机关人才结构等方面具有重要意义；谢丽娜认为，聘任制公务员制度改变了传统公务员制度中的僵化管理模式，对完善选人用人制度、加强公务员队伍建设具有重要制度意义；罗升鸿、钟云华认为，聘任制公务员的试点为逐步完善该制度奠定了实践基础、提供了宝贵经验。但在实践中仍存在很多问题，必须从政策制定、制度设计、法律法规完善、监督作用发挥等方面不断补充完善；王辉等人认为，环境压力、配套制度等结构因素与政治相关者等行为因素相互交织、共同作用推进了公务员聘任制的发展；未来需要以需求为导向精准招聘，推进项目型聘任制，制定分类管理措施，完善激励机制，从而推进国家治理能力现代化。
2 深圳市聘任制公务员改革历程
2006年，《中华人民共和国公务员法》正式实施，第十六章第九十五条（2018年修订版第一百条）明确提出“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。在此背景下，深圳市首先向国家申请作为试点进行聘任制公务员改革。2007年，深圳市和上海市成为聘任制公务员制度试点城市，随后，深圳市出台《深圳市行政机关聘任制公务员制度试点方案》（深府办［2007］164号），并于2007年11月、2009年6月发布两批聘任制公务员招聘公告。2008年8月，深圳市获批公务员分类管理改革试点工作。2014年12月，深圳市印发《深圳市聘任制公务员聘任合同管理办法（试行）》（深人社规［2014］18号）规定，正式引入针对聘任制公务员的“淘汰机制”。2018年3月，深圳市在内部开展聘任制公务员转任工作，前期招录的所有聘任制公务员统一转任委任制公务员。同年4月，深圳市印发《深圳市新录用公务员试用期管理办法》（深人社发［2018］35号），其中关于聘任制只字未提。2019以来，深圳市发布的考试录用公
聘任制公务员改革探析
——以深圳市为例
庄健业
（武汉大学政治与公共管理学院，武汉430071）
［摘 要］深圳市作为聘任制公务员首批试点改革的城市，在建立聘任制公务员各项机制方面进行了有效探索，以合同制为基础，重新划分职位类别、确立职务序列，打通非领导职务晋升通道，并进行了养老制变革，成绩显著。虽然2018年深圳市忽然停止了聘任制改革，但通过分析与研究该市的改革路径，可以为相关研究人员继续探索聘任制改革提供经验、总结教训、寻对策。
［关键词］聘任制；公务员；改革；深圳市
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.24.101
［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2020）24-0216-02
［收稿日期］2020-11-10
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公共管理
务员公告已无聘任制踪影，聘任制公务员悄无声息地退出舞台。2010年2月，深圳印发《关于印发深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案的通知》（深府办［2010］22号）、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）的通知》（深府办［2010］6号），聘任制改革全面铺开。2010年10月，深圳发布招考公告，首次试行招聘聘任制人民 警察。
3 深圳聘任制公务员改革概述
作为改革开放的前沿、社会主义先行示范区，深圳市在聘任制公务员改革的试行实践经验被全国各地政府纷纷效仿，积极乐观者将其视为破除“官本位”、打破铁饭碗、打通晋升天花板的灵丹妙药，也有消极者认为是换汤不换药的戏码，改革后真正被淘汰的聘任制公务员人数依然扑朔迷离。
3.1 改革的主要举措
一是实行合同制管理。聘任制劳动关系来源于双方签订的聘任合同，聘任制公务员从事职务工作的过程就是履行合同的过程，与委任制公务员的最大区别在它是按照聘任合同进行管理的。合同变更、解除、终止方式都由聘任合同规定，在形式上突破了传统的“铁饭碗”。二是重新划分职位类别和职务序列。将传统的职位类别按实际工作需求重新划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类职位，将各岗位的职责、任务以“三定”方案形式确定，并分类开展公务员招录；同时，深圳市还为行政执法类和专业技术类公务员建立了与行政级别脱钩的、相对独立的职务序列进行管理。三是打通非领导职务职级晋升通道。以年限、功勋积累和现实表现为依据，制定职级晋升办法，按年度表现进行考核评定，按职位类别不同，连续3～5年被评为称职以上的，就可以晋升一个职级，职级与住房、医疗、保健等福利挂钩。四是打破养老保险双轨制。为扫清聘任制公务员退出障碍，实现与社会养老保险对接，深圳对聘任制公务实行“职业年金制+社会养老保险”双重保障。
3.2 聘任制改革的优点
一是提供新的选拔路径。与传统公务员相比，聘任制公务员选拔机制更科学、招录对象专业性更强、人员竞争力更大，有助于为政府发现和选拔人才。此外，深圳市还对具有执法权的人民警察采取聘任制的方式进行招录，为国家探索警察聘任制改革积累经验。二是强化竞争和危机意识。聘任制公务员的出现，一定程度上打破了传统公务员“铁饭碗”的惯性思维，合同制的存在让聘任制公务员不得不加强学习，时刻保留危机意识和竞争意识，努力工作。三是打通向体制外流动的道路。聘任制公务员改革配套实行“职业年金制+社会养老保险”双重保障机制，降低了单位“二次选人”和公务员“二次择业”的成本，有利于人才在机关和企业、事业单位流动。
3.3 聘任制改革存在的问题
一是聘期管理“异化”，合同制逐渐流于形式。聘任制改革使公务员能进能出成为可能。但是从深圳市近10年的实践成效看，因工作表现等方面原因被解聘的聘任制公务员屈指可数，合同续签也基本沦为走过场，聘任制正成为另一种“铁饭碗”；人情社会理念异化了改革成效，对聘任制的公务员退出机制形成负反馈。二是执行力度不严，职位招聘机制贯彻变形。聘任制改革明确了各单位的岗位职能、任务等，为日后的分类招考提供了依据。但该办法在聘任制公务员的招录中被滥用，一方面，部分单位在招考公告的岗位设置中设置更加严苛的职称、工作年限以及工作经历等条件，存在“因人设岗”现象；另
一方面，深圳市多家单位在招聘“专业紧缺”公务员时，紧缺专业一栏上竟然写着“不限专业”的情况。究其根本，主要是相关机构执行不力，最终导致招聘走样变形。
4 加强聘任制改革的对策
一是坚定改革决心不动摇，聚焦聘任制方向。作为一项改革举措，聘任制改革试点过程中产生各种各样的问题，出现停滞甚至倒退在所难免。但在2018年修订版的《中华人民共和国公务员法》中，有关聘任制公务员的提法仍然存在，说明我国仍希望聘任制作为公务员制度改革的方向，要继续坚定改革创新的决心，牢固树立改革目标。二是强化顶层设计和统筹，高站位部署试点。聘任制改革涉及面广、影响力大，要站在全局的高度，从合同管理、工作考核、职级晋升、薪酬制度、养老保障等方面统筹考虑，逐一制定和完善制度。三是加强聘用全过程管理，确保各机制落实。制度建立并不等于制度执行，执行时受到制度本身漏洞、人为因素、客观条件的影响，容易产生“异化”，最终影响实际结果，导致改革偏离方向。因此，政府机构要继续加强聘任制公务员的全过程监督和管理，确定目标不偏离、效果不走样、成效不打折。
主要参考文献
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