二○○六年普法讲座——《中华人民共和国公务员法》讲座提纲
主讲人：刘文 党组书记 局长
今天就《公务员法》的有关内容与大家进行共同学习。《公务员法》是我国干部人事管理第一部总章程性质的重要法律，在我国干部人事工作历史上具有十分重要的里程碑意义，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据，为提高公务员依法执政、依法行政、依法办事能力提供了重要保障。下面，从四个方面与大家进行工作交流和学习探讨。
一、公务员法的起草历程
《公务员法》是在系统总结我国公务员制度多年实践经验的基础上制定的，既对原来的《国家公务员暂行条例》有一定的继承性，同时又对以往干部人事制度进行反思与重构。综观公务员法的出台，共历时22年时间，大体经历了三个发展阶段：一是从1984年—1993年的改革起步阶段；二是从1994年—2000年的总结探索阶段；三是从2000年—2005年的创新完善阶段。
（一）改革起步阶段
中组部、人事部成立了领导小组，起草了《国家公务员工作条例》。在此基础上，又起草了《国家公务员暂行条例》。1987年，党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。根据全国人民代表大会及其常务委员会授权，1993年8月，国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关推行公务员制度，并于同年10月1日起正式实施。
（二）总结探索阶段
为提高立法层次，1994年，国家把《公务员法》的起草工作列入全国人大立法事项。1996年，形成了初稿，报国务院法制局，并召开专题会议进行研究。1997年，全国人大听取汇报并组织开展了专题调研。1998年，全国人大换届后，再次将《公务员法》作为立法事项。
（三）创新完善阶段
2000年8月，中组部、人事部在深入调研和总结暂行条例精神的基础上，着手起草公务员法。2001年12月，中组部、人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，
就制定公务员法的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。2002年初至2004年初，在征求中央和国家机关各部门以及各省、区、市人事部门及有关专家学者意见基础上，同时借鉴国外有益经验，经反复研究论证，期间十几易其稿，形成公务员法草案送审稿，并于去年 3月由人事部报送国务院。国务院法制办再次广泛征求各部门各地方意见，会同起草单位对送审稿反复研究修改，形成公务员法草案，经国务院常务会议审议原则同意后正式提请全国人大常委会审议。2005年12月25日，十届全国人大常委会第十三次会议对公务员法草案初次审议。其后，全国人大有关部门将草案印发各地各部门征求意见。根据常委会委员审议意见和各方面提出的意见，全国人大法律委和全国人大常委会法工委又对法律草案进行了反复修改。2005年4月27日，中国首部公务员法在最高立法机关获得高票通过。至此，历时22年和几十次修改的《公务员法》，终于成为规范我国干部人事管理制度的重要法律。
二、公务员法的核心解读
《公务员法》全文共18章107条，主要阐述了立法宗旨、公务员的范围、公务员的管理以
及相关的名词解释等内容。可以说，《公务员法》体系完整、内容全面、详略得当、包容性大。结合国家近期出台的“1+5”文件 （“1”指《<中华人民共和国公务员法>实施方案》；“5”指《公务员范围规定》、《公务员登记实施办法》、《公务员职务与级别管理规定》、《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》、《参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批办法》）精神，现对有关核心内容进行详细解读。
（一）关于公务员的范围
《公务员法》所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，三个条件缺一不可。按照这一要求，公务员的范围也由行政机关扩大到了中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派及工商联等七大机关中，除工勤人员以外的工作人员。
1、中国共产党各级机关中列入公务员范围的人员包括：（1）中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；（2）中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；（3）中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；（4）街道、乡、镇党委机关的工作人员；
2、各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员：（1）县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（2）县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（3）各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。
3、各级行政机关中列入公务员范围的人员：（1）各级人民政府的领导人员；（2）县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；（3）乡、镇人民政府机关的工作人员。
4、中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公务员范围的人员：（1）中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；（2）中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。
5、各级审判机关中列入公务员范围的人员：（1）和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；（2）和地方各级人民法院的司法行政人员。
6、各级检察机关中列入公务员范围的人员：（1）最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；（2）最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。
7、各民主党派和工商联的各级机关中列入公务员范围的人员：（1）中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（2）中国民主同盟中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（3）中国民主建国会中央及地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（4）中国民主促进会中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（5）中国农工民主党中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（6）中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（7）九三学社中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；（8）台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领导人员、工作机构的工作人员；(9) 中华全国工商联合会和地方各级工商联的领导人员、工作机构的工作人员。
下列人员公务员级别划分人事关系所在部门和单位不属于七类机关的，不允许列入公务员范围，包括党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员，各级人大代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员，政协各级委员会常务委员、委员，各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员，中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。
下列人员不予进行公务员登记：（1）实施国家公务员制度以来，违反《国家公务员暂行条例》进入机关的人员；（2）违反《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》担任法官、检察官以及违反国家有关选拔审判机关、检察机关的司法行政人员和书记员的规定进入机关的人员；（3）被判处有期徒刑并宣告缓刑在缓刑考验期限内或者正在被劳动教养的人员。
（二）关于参照公务员法管理的单位
参照公务员法管理的单位主要包括两类：一类是人民团体和众团体机关。对此类单位参照公务员法管理的工作，中央将另行发文明确，这里不作解读；另一类是事业单位，下面进行重点解析。
对哪些事业单位可以申请参照公务员法管理，国家明确规定要严格把握两个条件：第一，要有“法律、法规授权”。法律法规的授权包括：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市，较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，与行政
法规有同等法律效力的国务院的决定等法规性文件的授权。第二，要有“公共事务管理职能”。主要是指政府系统行使的行政管理职能和党委系统担负的党的领导机关工作职能。主要包括：政策法规规划的研究制定、行政审批、行政许可、市场监管、执法监督以及公共管理服务等。事业单位是否具有公共事务管理职能，应根据法律法规等的授权情况，主要依据单位的“三定”方案做出判断。
对参照公务员法管理的事业单位，按照审批权限重新审批。具体而言，我市及县级所属事业单位参照管理的审批程序是：市、县级党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位以及市、县级人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关和工商联机关所属事业单位实行参照管理的，由省党委组织部门审批；市、县级人民政府直属事业单位和政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，由省人事厅审批。今后，对符合条件并经批准列入参照管理范围的事业单位，应当参照《<中华人民共和国公务员法>实施方案》对人员进行登记、确定职务与级别、套改工资，并参照公务员法及其配套政策法规的规定，对单位内除工勤人员以外的人员进行管理，参照管理的单位不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。
（三）关于公务员职务与级别
职务和级别设置是公务员管理的基础。一般来说，公务员都是有一定职务的。公务员依据职务来履行职责，对公务员的管理也要根据公务员所担任的职务来实施。级别是公务员职务、能力、资历和积累贡献的集中体现，同样也是确定公务员报酬和待遇的依据。《公务员法》第三章（从第十四条至第二十条），从三个方面对职务与级别进行了规定。一是明确了职务分类的主要内容。包括职位类别划分的依据标准，综合管理类、专业技术类、行政执法类三类职位的特点，各单位进行职位设置的依据和要求。二是明确了职位设置的主要内容。包括职务序列设置的依据和有关职务类型、职务层次、职务名称的规定。三是明确了级别设置的主要内容。包括级别内涵、作用，级别确定与晋升的依据，职务与级别对应的原则。
1、公务员职位分类。《公务员法》与《公务员暂行条例》相比，有一个很大的区别，就是对公务员实行分类管理，并主要通过三种方式来体现。第一种方式：按照公务员职位的性质特点和管理的需要，把公务员划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。综合管理类职位是指机关中除专业技术类职位、行政执法类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。需要注意的是，
机关工作大多需要一定的专业知识，许多职位还需要一定的专业技术知识，但并不是需要专业技术知识的职位都是专业技术职位，专业技术职位与需要专业技术知识的职位，不是一个概念。例如，不少公务员具有专业技术资格，但从事研究、政策制定工作，其所在职位仍属于综合管理类，而不属于专业技术类。专业技术类职位是指在机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供技术支持和技术手段保障的职位。专业技术类职位具有三个特征：一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性；二是专业技术类职位与其他职位相比具有不可替代性；三是技术权威性，这种权威性体现在技术层面上，为行政领导的决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。根据上述特征，专业技术类职位首先体现为行业特有专业的技术岗位。如公安部门的法医鉴定、痕迹检验、理化检验、影像技术、声纹检验，门的特种技术、特种翻译，外交部门的高级翻译，海关的商品归类、原产地管理专家职位，卫生系统的疾病控制专家等职位。其次，还包括一些社会通用性专业的技术岗位，如专门从事工程技术、化验技术工作的职位等。行政执法类职位是指政府部门中直接履行监管、处罚、强制、稽查等现场执法职责的职位。行政执法类职位的特征是：一是纯粹的执行性，只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定、解释法律、法规、政策的职责；二是现场强制性，依照法律、法
规现场直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保等履行社会管理与市场监管职能的政府部门的基层单位。行政执法职务的设置，主要体现向基层倾斜的指导思想，解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难等突出问题。此外，对特殊人员，如法官、检察官，由《法官法》和《检察官法》进行规范；人民警察、海关、驻外外交机构的公务员，国家都设置了与其职务相对应的衔级。另外，公务员法还指出，条件成熟时，国务院可以制定行政法规，规定增设除专业技术类、行政执法类和综合管理类以外的其他职位类别。第二种方式，按照公务员的职务的产生、任用方式的不同，划分为三大类：选任制公务员、委任制公务员和聘任制公务员。这三类人员的最大区别就是职务的产生任用方式不同。选任制公务员，通过一定的会议形式，投票表决决定。委任制公务员，职务最后的任用在法律程序上体现了以行政首长的名义，委任其职务。聘任制公务员，通过与机关之间在平等自愿、协商一致的基础上，签订聘用合同来确定双方之间的任用关系。第三种方式，按照公务员的管理体制和管理权限不同，把公务员分为两大类，一类是领导成员，另一类是非领导成员。这种划分在管理上也有它重要的意义。领导成员跟非领导成员的第一个区别，是看管理权限是否在本单位；第二个区别，就是领导成员和非领导成员在日常人
事管理方面的制度上，有许多不同的要求。《公务员法》新增加的，就是离职后从业限制的规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他盈利性组织任职，不得从事与原业务工作直接相关的盈利性活动。”也就是说，领导成员离职后，限制三年；非领导成员离职后，限制两年。