绩效管理最初被私营企业广泛应用，20世纪80年代起，西方许多发达国家已将绩效管理引进到政府公共部门中，对各级政府、政府职能部门、公务员进行绩效管理，对公务员进行绩效评估，评估的结果与公务员的福利工资挂钩，实行绩效工资制度。北欧的芬兰政府自1995年加入欧盟后，致力于公共部门的各项改革，尤其在公务员管理方面提出了以结果为导向的绩效管理，并取得了成功，其成功经验对我国公务员绩效考核制度的改革有借鉴意义。
一、我国公务员考核制度存在的主要问题
我国公务员考核制度是在革命战争年代对干部考核的基础上逐步建立起来的，在不同的历史阶段，考核内容和考核标准也有所侧重。从解放初期到70年代干部考核的标准是又红又专。80年代起干部考核坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核。1993年，颁布了《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的正式建立，1994年，国家人事部出台了《国家公务员考核暂行规定》，对公务员考核的内容和标准作了具体的规定，初步建立了绩效评估制度的基本框架。2006年1月1日起施行《中华人民共和国公务员法》，在第五章中，对公务员考核的内容由原来的四个方面增加
到了五个方面，增加了对“廉”的考核；对公务员考核的结果由原来的三个等次增加到了四个等次，增加了“基本称职”这一等次；并明确规定考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，考核结果应以书面形式通知本人。
实践证明，对公务员实施有效的绩效管理有利于对公务员履行职能进行有效的跟踪，根据评估的结果采取相应的管理措施，从而最大限度地调动公务员的积极性；有利于提高公务员的执政能力，促进各项政策及时有效落实，从而提高政府效能；有利于建立以服务对象为中心的服务型政府，从而保证政府的廉洁透明。
我国现行的公务员考核制度仍存在着以下几方面的问题。
（一）考核目的不够明晰
公务员绩效考核的目的是要充分调动公务员自觉履行岗位职责、岗位目标的积极性，形成合力，完成政府职能部门的既定目标，从而实现政府管理层的战略目标。目前公务员的考核制度在目的设置上明显没有做到这一点。一些部门的考核目的仅定位在确定加薪、职务升降的层面上，产生了拉拢关系、讨好上级的不良现象。
（二）考核标准过于笼统
公务员的考核制度应以职位分类为基础，不同职能部门的不同类别、不同层级的公务员应制定不同的考核指标体系，即分共性指标和个性指标，分定量指标和定性指标；考核的标准也应分基本标准和卓越标准。而现行的考核考核制度是全国统一地将考核内容笼统地划分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，考核标准也只是作了一些简单的定性说明，没有量的指标。这样的考核制度根本不可能体现不同类别、不同层级公务员的基本要求，起不到考核的应有作用。
（三）考核方法不太科学
虽然我国公务员的考核制度也有强调定性与定量相结合，平时与定期考核相结合。但实际操作中只注重定性考核，忽视定量考核，注重年终考核，忽视平时考核。这就使得考核带有很大的主观随意性、片面性，不可能准确地反映受考核者的综合素质和实际工作情况，不利于对公务员的管理，工作目标的实现也就难以保证。
（四）考核程序基本流于形式
考核程序是为了保证考核的客观公正而必须经过的法定步骤。但在实际考核过程中，仅仅作为一个被动的客体接受主体的单向评估。被考核者在小组里进行简单的述职，然后全单位的全体员工对本组织内的每个成员进行打分，具体地说就是一个人在这个单位里一年的工作结果让全单位的人凭良心地去打分。有些单位为了简化手续，就简单地将被考核者让全单位的员工直接“打钩”选择考核的等次。这种单向的考核模式很容易造成评估的不公正和腐败滋生，甚至有打击报复的现象。一些单位为减少单位内部矛盾，一团和气代替竞争，通过“轮流坐庄”，大家平分秋或利益均沾，考核程序形同虚设，基本流于形式。
（五）考核结果等次偏少，激励功能不足
公务员级别划分目前，我国公务员的考核结果只分优秀、称职、基本称职、不称职四个等次；同时规定优秀的比例一般为10%，最多不能超过15%。但在实际操作中，由于考核者对被考核者的不了解或不愿意得罪人的心理，对大多数被考核者，不论其工作好坏，都采用“趋中”评级。造成大部分人都集中在“称职”等次，很少有人会被评为“基本称职”，甚至从来没有人被评为“不称职”。“优秀”等次的由领导去“平衡”，甚至“轮流坐庄”。使得大多数人不管实际工作好坏，都是你好，我好，大家好，一齐享受同等待遇，难以达到奖优惩劣的激励效果。失去了考核评估的真实性和目的性。
（六）考核主体与被考核者之间缺乏沟通机制，评估信息不对称
绩效考核是一种双向的交流活动，考核主体与被考核者应当建立一种刚性的沟通机制，保持评估信息的对称，才能保证考核的公正性和可信度。但目前我国许多政府部门对公务员的绩效评估通常都是不公开、不沟通的情况下进行的，造成考核主体与被考核者之间信息不对称，往往是凭个人的感觉，乃至私人感情去评价别人，造成考核结果严重失真。
二、芬兰政府公务员绩效管理的成功经验
进一步深化我国公务员考核制度势在必行。芬兰政府对公务员实施以结果为导向的绩效管理，取得显著效果，积累了成功经验，很值得我们去学习借鉴。
（一）芬兰政府公务员的基本情况
芬兰政府从中央到地方实行中央—省（区）—市（镇）的三个层级管理体制。
中央层面的公共部门架构：芬兰政府由13个部组成，大约100个职能办公室（相当于我国的司局级），6个区域性办公室（省级），15个区域性的就业和经济发展中心，以及其他一
些负责协调欧盟事务的国家区域性和地方性的办公室。在这些中央层面上工作的公务员大约是12万人。
全国有440个强大的地方自治市（镇）政府和19个地区委员会，地区委员会主要是代表区域内各个地方政府负责欧盟给地方政府的资助资金的管理、分配等事务。在这些地方层面上工作的公务员大约是40万人。市（镇）政府有较大的自治独立性，主要负责提供基础教育、社会福利、卫生医疗等具体的公共服务，一般不受中央政府的干预。市（镇）政府的收入主要有两方面的来源：一是来自地方税收，地方政府有征税权，个人收入税、公司税一部分交国家，一部分交地方政府征收。二是来自中央财政预算，中央政府每年根据各个地区的总人口给地方政府拨款，拨给地方政府一个总额。市（镇）政府可以根据实际需要去自由开支，不受中央政府干预。
芬兰政府公务员队伍较为宽泛，包括医疗服务的医生、护士，教育系统的教师、教授，也就是说所有属于财政供养的人员都是公务员。2004年开始进行了改革，将一部分服务性的行业外包，如公交服务、后勤服务等由私营公司承包运作。目前这种改革将继续下去，逐渐减少财政供养人员，精简公务员队伍。
公务员的职位是开放性的。除了外交、军事、警察等部门的公务员是实行封闭的职业体制外，其他所有公务员的招聘都是开放性的，而不是职业性体制形式由内部晋升。也就是说政府部门一旦有职位空缺，就必须向全社会公开招聘，所有符合条件的人员都可以报名申请该职位，然后由财政部人才资源管理部门组织专家组对符合条件的人员进行挑选、测试等招聘工作。
（二）芬兰政府公务员绩效管理的基本理念
绩效就是指部门或者个人在一定的时间内，以某种方式行使职能而实现的某种效果，是效率和效益的总和，它包括部门绩效和个人绩效两个层面。绩效管理是赢得竞争优势的关键环节所在，而绩效评估只是意义更为广泛的绩效管理过程中的一个环节。以结果为导向的绩效管理不仅是关注职能部门或者个人在履行职能的过程、程序（产出的过程），而更加重视的是获得的结果和社会影响（产出的结果）。
绩效管理，70年末80年代初被私人部门广泛应用，在90年初开始，芬兰政府将绩效管理模式引入到政府公共管理中，1998年在公务员管理中开始实行绩效工资制，将公务员绩效评估的结果与公务员工资挂钩。由于现代管理行为的发展，管理的目标更加强调政府管理的
任务和政府责任，以及管理内容的多元化、战略目标的产出、实际操作上的绩效目标等方面都有了明显的改变，2004年芬兰政府出台了《预算法》的基础上发展了“政府问责制”，以结果为导向的绩效管理在芬兰公务员管理中有了新的发展，基本绩效特征已从“平衡记分卡”管理模式发展到“绩效棱镜”管理模式。
以结果为导向的绩效管理的两个基本理念：一是绩效管理对于组织内部的每个人都是有意义的行为，每个人都有明确的目标，每个人都要进行思考给自己的工作打分，获得成功时每个人都有成功的自豪感。二是“产出第一，投入第二”。要考虑我们需要什么样的产出，先确定目标，然后做计划，考虑我们应如何去实现这样的目标，最后确定需要哪些投入，如时间、人力资源、财政预算、技术及物质材料等。
绩效管理包括绩效目标的制定、实施、跟踪、评估以及评估结果的使用等过程，而公务员的绩效评估已经成为芬兰政府绩效管理过程的关键性环节，绩效信息的有效沟通和绩效目标的有效跟踪的成功经验是最值得我们借鉴的。
（三）芬兰政府公务员绩效评估制度
在芬兰，“行政程序法”对公务员履行职能的过程或者程序已经作出了明确的规定，公务员在履行其职能的过程必须严格遵守法定程序。因此芬兰政府的绩效管理主要是看管理目标的效果，绩效评估工作就变得十分重要了。
1、公务员绩效评估的机构
芬兰公务员绩效评估制度能够有效地推进，主要依靠评估机构得力的组织实施，使制度落到实处，发挥其应有的法律效力。中央政府设置中央审计办公室，在财政预算的基础上，按照《预算法》，负责对中央政府各部门和地方政府进行绩效审计和问责制。公务员每年度的绩效评估由财政部的人力资源职能部门部署和安排（芬兰没有专设人事部，公务员的招聘和管理统一由财政部的人力资源职能机构负责），开展评估的具体问题，由各单位的人力资源部门和公务员的直接领导者负责。如涉及工薪问题，由工会与领导者协商。
2、明确公务员绩效评估的程序
芬兰政府公务员的绩效管理过程，包括计划制定、计划实施和跟踪、绩效评估几个环节，特别重视绩效信息的沟通及绩效评估程序的科学性。
（1）制定部门的年度目标。在每年的9月份，公务员所在每个政府工作部门根据各自承担的政府职能，依据内阁的战略计划制定第二年度的工作目标，提出工作质量要求，分析实现目标的可行性和具体措施。工作目标连同预算一起上报财政部门。在拟定年度目标时，领导者与公务员进行协商，反复研究论证，取得一致的共识后才能确定下来。在讨论过程中，对年度目标中的内容，无论是领导者，还是一般公务员，都有权充分发表自己的见解。年度目标一旦确定下来，成为本部门共同实现的目标，本部门任何人都要无条件地执行，大家都会朝着目标去努力。
（2）制定公务员个人的年度岗位目标。公务员依照本部门的年度目标，根据个人所承担的岗位职务，将目标任务进行分解，制定出个人的年度目标。年度目标包括了你要达到的经济效益和社会效益、基本要求和最高要求、定性指标和不定性指标、所需要的技术、人力、资金的支持及工作技能等，对不定性指标还要进行具体的描述。在制定个人岗位目标时，公务员个人与领导者进行充分协商，经过反复的讨价还价，最后以双方都同意的基础上以合同方式进行确认。
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