（一）住房公积金定义
所谓公积金，是指公司或组织在资本之外所保留的资金金额，又称附加资本或准备金，公积金分为盈余公积金和资本公积金。所谓的住房公积金就是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金1。住房公积金本质是使家庭在购买住房的经济活动中有效动员盈余的家庭储蓄流向赤字的家庭。建立住房公积金的目的是转换住房分配机制，提高职工解决自住住房能力。公积金购房
住房公积金制度是指国家为了提高人们的住房支付能力、解决职工家庭住房问题，强制规定的城镇在职职工在其工作年限内，由职工本人及其所在单位分别按照职工工资的一定比例逐月缴纳资金形成住房公积金的政策性融资制度。缴纳的资金计入职工个人住房公积金账户，归职工个人所有，由各地的住房公积金管理中心统一管理。按照国家有关规定，住房公积金专项用于职工购买、建造、大修自住住房和发放政策性住房抵押贷款。
住房公积金的概念包括以下四个方面的涵义：一是住房公积金只在城镇建立，农村不建立住房公积金制度。二是住房公积金由两部分组成，一部分由职工所在单位缴存，另一部分由职工个人缴存，职工个人缴存部分由单位代扣后，连同单位缴存部分一并缴存到住房公积金个人账户内，住房公积金是劳动报酬
的一部分，属于个人收入，归职工个人所有。三是住房公积金缴存的长期性。住房公积金制度一经建立，职工在职期间必须不间断地按规定缴存，不得无故中断和终止。这样规定，是为了保证住房公积金制度的稳定性、统一性和规范性，具有强制性。四是住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储金。
（二）住房公积金特点
住房公积金特性特点有以下几个方面：政策性、福利性、互助性、强制性、专用性、长期性等方面。
一是政策性：政策性是指住房公积金制度作为一种住房金融制度，在资金的1郝秉文.当代东亚国家、地区社会保障制度.北京：法律出版社，2012
筹集与使用过程中，与商业性的住房金融相比，资金价格截然不同，显示出其政策性的特征。住房公积金的存储利率与贷款利率均低于市场化的存贷利率，充分体现了国家希望通过较低利率的贷款吸引消费者购买住房，以促进住房制度改革的顺利进行。
二是福利性：住房公积金的福利性主要表现在两个方面：一是职工个人公积金除职工个人缴存一定金额外职工所在单位也要缴存一定的金额，两者都归职工个人所有，也就是说，职工单位为职工提供了福利补贴；二是职工住房公积金贷款利率低于银行贷款利率，具有明显的福利性，这样在很大程度上减轻了职工的经济负担。
三是互助性：是相互性的基金，互助性是指住房公积金在政府设立的专门机构统一管理下，把筹集到的住房公积金，通过有偿使用调剂余额，解决职工购房贷款.以达到互相帮助的目的。
四是强制性：强制性是指住房公积金制度通过国家出台政策强制实施，要求单位和职工个人都必须按时、足额缴存，对于不建立或不按时缴存的情形，住房公积金管理部门通过行政执法、处罚或申请法院强制保障制度实施效果。
五是长期性：住房公积金是一种长期的住房储蓄金，职工自参加工作之日起至退休，不论工作是否调动，还是单位发生变更，都必须缴存住房公积金。
六是专用性：住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用途使用。住房公积金用途限于购买、建造、翻修、大修自住住房，任何单位和个人不得挪着他用。住房公积金资金也只能用于三个方面：一是向职工提供住房公积金贷款，为职工购买、建造、翻修、大修自住住房，提供资金来源；二是为建设城市廉租住房提供补充资金，解决城市住房的建设问题；三是经住房公积金管理委员会批准，可以将一部分住房公积金购买国债，为住房公积金保值增值。
二、我国住房公积金制度发展历程和现状分析
（一）我国住房公积金制度发展历程
我国住房公积金制度的发展历史可以概括为以下几个阶段：
1.起步试点阶段（1991年至1994年）
1991年5月，上海学习和借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验，结合中国国情，建立起了具有中国特的住房公积金制度，这是我国住房公积金制度的
起步点。1992年，国务院召开的第二次城镇住房制度改革的会议，肯定了上海建立住房公积金制度是启动我国城市房改的有效途径。要求各地结合当地的实际情况，逐步推行住房公积金制度。继上海住房公积金制度取得成功之后，1992年，北京、天津等城市相继建立住房公积金制度，进入我国住房公积金制度的试点阶段。住房公积金制度的建立是我国从福利住房制度向住房市场化、商品化改革的进程中，完善城镇住房制度的重大突破，标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工众自己力量解决住房问题的资金积累机制开始形成。
2.全面推行阶段（1994年至1996年）
1994年7月，在对建立住房公积金制度试点情况进行总结的基础上，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。明确提出了全面推行住房公积金制度，要求所有的行政机关和企业、事业单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则建立住房公积金制度，住
房公积金制度从试点阶段进入全面推行阶段。《决定》统一了广大干部职工的思想，形成了各级政府重视房改，支持房改，广大职工关心房改的局面，奠定了住房公积金制度全面推行的思想基础和众基础。1996年底，全国各地区基本建立了住房公积金制度，全国住房公积金累计缴存额达到603亿元。上海、天津、江苏等起步较早的省市住房公积金年缴存率达到85%以上，北京、安徽、陕西等省市的住房公积金缴存率也达到60%左右。
3.法制化、规范化阶段（1996年至2002年）
1996年，上海市人大常委会颁布了《上海市住房公积金条例》，这是我国第一部住房公积金地方性法规，标志着住房公积金制度法制化建设的开始。1998年8月，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，明确规定住房公积金实行“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理原则，住房公积金管理工作得到加强。截至1998年底，231个地级以上城市、437个市县建立起住房公积金制度，全国住房公积金缴存总额达到1231亿元，发放住房公积金贷款830亿元，对加快城镇住房制度改革，提高城镇居民的居住水平发挥了重要作用”。
1999年4月，中华人民共和国国务院令第262号发布实行了《住房公积金管理条例》。《条例》是在认真总结我国住房公积金制度实践的基础上，针对我国
住房公积金制度发展过程中存在的问题，结合进一步深化城镇住房制度改革和住房建设的新情况、新
形势制定的。《条例》的颁布，是我国住房公积金制度发展历史上的里程碑，标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范化的发展新阶段。截至2002年底，全国住房公积金个人住房贷款总额为1592亿元，余额为924亿元，累计贷款户数242万。
4.完善创新阶段（2002年以来）
2002年3月，国务院在总结各地经验教训的基础上，对《条例》进行了修改，从调整和完善住房公积金决策体系、规范住房公积金管理机构设置、健全与完善监督体系等方面进一步完善住房公积金制度，规范住房公积金管理。
2003年5月，同志在全国住房公积金工作会议上发表重要讲话，明确了“健全决策机制、调整管理机构、强化监督工作、规范发展业务”的加强住房公积金管理的方针。按照每个设区城市设立一个公积金中心的原则，截止到2006年6月，全国公积金中心从2002年的2500多个缩减到343个，从业人员减少近30%2'，基本建立起自上而下的行政监督体系，建设部会同财政部、中国人民银行负责全国住房公积金监管，对四个直辖市和新疆兵团直接监管；各省建设厅会同财政、中国人民银行分支机构，负责本地区住房公积金管理法规、政策执行情况的监督；设区城市财政、审计、人民银行分支机构对住房公积金管理实施同级监督，此外还有住房公积金管理委员会的监督。以《条例》为依据，制定了《住房公积金行政监督管理办法》、《住房公积金管理中心业务管理工作考核办法（试行）等监管制
度。2005年，建设部、财政部和中国人民银行联合出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》就合理确定缴存比例和缴存基数、维护职工合法权益、扩大制度覆盖面、进一步发挥住房公积金作用等做出规定。2007年，随着《住房公积金归集业务操作规范》、《关于开办中央国家机关个人住房组合贷款业务有关问题的通知》、《关于国管分中心直接受理中央国家机关住房公积金贷款申请有关问题的通知》等一系列具体工作细节指导文件的出台，进一步完善了住房公积金制度，增强了对低收入家庭的住房保障力度，使住房公积金的住房保障作用愈加明显。
从2008年不同地区也采用了一些住房公积金制度的有效措施，简化程序、降低费用、优化服务，保证住房公积金的提取，促进个人贷款业务的较快的发展，
为居民提供了有力的公积金需求的保障支持。如2009年广东省探索困难职工住房公积金贷款贴息等惠民措施，探索农民工缴存公积金的有效办法。2010年浙江省经济适用房补交土地出让金可以提取住房公积金。该省经济适用房买卖新政出台后，针对社会反映较为强烈的补交经济适用房土地出让金事宜，公积金中心积极做出回应，允许购房者在补交经济适用房土地出让金后，可以凭《浙江省土地出让金专用票据》及相关购房材料办理住房公积金提取业务。2012年山东省住房公积金管理中心对对住房公积金贷款可贷额度计算方式、连续缴存公积金时间等多项政策进行调整。2013年湖南省提出了实行期房组合贷款贴息、适当提高贷款额度以及严格实行差别化信贷政策。
（二）我国住房公积金制度发展现状分析
1. 一部分省市的住房公积金覆盖率低
截至2012年12月底，虽然在一些大城市，如北京、上海等城市的公积金覆盖率达到90%以上，但全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到50%。而全国有3000多万的城镇职工还未参加住房公积金制度，公积金覆盖率不足40%。一是城镇经济效益差的国有企业。由于企业改制，有些企业处于倒闭的边缘，没有力量开展这项业务。二是身份不同待遇不同。即使同一单位内，对编内职工和编外职工也有所区别。单位会以合同制职工稳定性相对较差为理由，消减这部分职工的福利待遇。还有的单位给这部分职工缴纳养老、医疗保险，但不给缴纳住房公积金。三是城镇非公有经济组织很少建立住房公积金制度。宣传不到位，中心及单位思想认识不到位等原因，行政执法难等原因，使得城镇非公有经济组织建立住房公积金的单位数极少。四是城镇个体工商户、自由职工者、进城务工人员被排除在制度之外。虽然《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，将城镇个体工商户、自由职工者、进城务工人员包括了进来，但由于这部分人员的流动性大，在社会现有信息共享机制不健全，没有完善的信用体系的情况下，要加强对这部分人员的管理，仅靠住房公积金管理中心一方的力量是不够的，还需要有税务、工商等多方面的支持和配合。由于这部分人员收入不稳定，影响到贷款的偿还能力，贷后潜在风险较大，不易控制。所以自该规定公布以来，目前仅有较少的城市将这部分人纳入缴交管理范围。
2.融资渠道单一、资金安全难保证
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