天水行政学院学报 2007年第1期(总第43期)
我国民族法制建设的几个基本问题
杨 萍，臧红岩
(兰州大学西北少数民族研究中心，甘肃兰州730020)
[摘要]随着我国经济建设的发展，关于民族地区法制建设的问题也成为备受瞩目的一个
课题。本文试图通过对民族法制建设几个基本问题的阐述，来揭示我国民族法制建设的现状。
[关键词]民族地区；法制建设；价值取向
[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1009-6566(2007)01-0112-03
Several Basic Problems on Legal Syste m Construction of Minority
YANG Ping,ZANG Hong yan
(The Research Center of Northwest Minorities,Lanzhou University,Lanzhou730020,China)
Abstract:With the development of our economy,the construction of legal system in nationality area is notable.This article tries to reveal the general situation of legal syste m construction of minority through ex pounding the several basic problems about it.
Key words:nationality area;legal system construction;value direction
一、我国民族法制建设的现状
1.我国民族法制建设的成就
我国民族法制建设的成就主要表现在，一个以宪法为基础，以民族区域自治法!为主干，包括各项调整的法律、法规、地方性法律、自治条例、单行条例以及政府规章和有关民族方面的规范性文件在内的，具有中国特的社会主义民族法律体系已初步形成，并对我国各民族地区的政治、经济、文化等各项事业已经或正在发挥着巨大作用。
具体讲，这个体系的内容主要包括:(1)宪法!关于民族问题的规定。(2)全国人民代表大会通过的关于民族问题的专门的基本法律和其他基本法律中有关民族问题的条款。(3)全国人民代表大会常委会通过的关于民族问题的专门法律和其他法律中有关民族问题的条款。(4)国务院制定的关于民族问题的行政法规或其他行政法规中关于民族问题的条款。(5)国务院各部委制定的关于民族问题的部门规章和条款。(
经济特区有哪几个6)省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的关于民族问题的地方性法规和条款。(7)省、自治区、直辖市的人大常委会制定的关于民族问题的地方性法规和条款。(8)省、自治区、直辖市的人民政府制定的关于民族问题的地方政府规章和条款。
[收稿日期]2006-10-17
[作者简介]杨 萍(1980 )，女，山东潍坊人，兰州大学西北少数民族研究中心博士研究生，主要从事民族社会学研究。
(9)较大的市(指省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市)根据立法法!第六十三条的人民代表大会及其常委会、人民政府制定的地方性法规、地方政府规章或条款(较大的市的地方性法规须报省、自治区人大常委会批准，后者应在4个月内批准或不批准)。(10)民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例、单行条例。在民族法规体系中，宪法!是国家的根本大法，具有最高的法律效力，它关于民族问题的规定是民族法规的制定依据。按法规效力层次排列，宪法!之后，依次是基本法律、其他法律、行政法规、部门规章与地方性法规、地方政府规章。
宪法!确立了各民族平等的权利，并在第四条第3款规定了民族区域自治制度。民族法制建设在大力发展少数民族地区的经济、促进各民族的共同繁荣和进步、保护少数民族妇女儿童的合法权益方面也起了重大作用。
2.我国民族法制建设存在的主要问题
(1)民族立法的利益定位问题。在多民族的国家里，国家利益高于民族利益，民族利益必须服从和服务于国家利益，这是民族立法必须遵循的一项基本原则。国家利益与民族利益的主次关系，决定了民族立法过程中必须对各种民族利益关系进行正确的定位，在我国民族立法过程中必须解决好以下几种民族地区的利益关系:
一是民族地区局部利益与国家整体利益的关系。
二是民族地区利益与非民族地区利益的关系。
三是民族自治区域内自治民族利益与非自治民族利益的关系。
四是民族地区经济、文化的横向联系利益与国家部门(企业)纵向发展的利益的关系。
(2)缺乏配套的法律制度，民族立法的民族特和地域特不够突出。民族区域自治法!是我国关于解决民族问题的基本法，由于立法技术等方面的原因，在民族区域自治法!的条文中，原则性、普遍性、指导性的规定居多，而规范性、具体性、确定性和可操作性的规定较少。因此，它的很多规则需要配套的法律法规来加以具体化。而民族区域自治法!自颁布以来，配套的实施规定却很少出台，使民族区域自治法!在实际运用中出现了一些缺陷。也正是由于缺乏一些配套的法律制度，才使我国的民族立法在
形式和内容上看起来没有什么民族特和地域特，立法技术有待于进一步提高。
(3)民族自治地方的民族自治权难以充分行使，有法难依的现象仍然存在。例如宪法!第一百一十七条、第一百一十八条关于管理民族自治地方财政的自主权和安排自治地方经济建设事业的自主权以及重大资源开发当中对民族自治地方利益的照顾权，都因国家经济体制的转变、国家财政管理体制的改革、国家发展战略的转移和重大资源开发的公司化、股份化转变而变得难以执行。因此，经济体制的转变也是当前民族地区行使自治权利的一个障碍。
(4)从民族立法的结果来看，根据中华人民共和国民族区域自治法!的规定，自治区、自治州、自治县都有民族立法权，但民族立法的审批权、变通权和停止执行权集中在自治区和中央。根据中华人民共和国立法法!的规定，自治区人大常委会制定的各项自治法规不得同宪法和国家相关法律法规相抵触，但省、自治区人大常委会又有权批准自治州、自治县变通执行国家相关法律法规规定的条例和法规，这实际上反映了民族立法的矛盾性问题。这种矛盾性，决定了省、自治区人大常委会批准的自治州、自治县变通条例(法规)只有在省、自治区人大常委会授权范围内有效，超过授权范围的变通法规无效这样一个事实。正因如此，民族立法在调整中央与自治地方、国家企业与自治地方、上级国家机关与自治地方等利益关系上便显得无能为力，因此，也就自然产生了有法不依、有法难依的问题。
(5)民族立法干部队伍结构不合理，民族法制建设后劲不足。民族立法干部队伍结构不合理，表现在民
族立法一线干部，有着丰富的民族工作实践经验，但缺乏系统的民族立法理论和立法技能；集中在大专院校和科研单位的民族立法专家、学者，有着丰富的理论知识，有强烈的立法愿望，但又缺乏实践经验，立法针对性不强，难以切中立法的要害问题。由此看来，理论与实践的相互脱节已成为新时期民族立法工作的主要障碍之一，不解决好这一问题，民族立法的良性循环机制将难以建立健全。
二、我国现阶段民族法制
建设的价值取向
1.维护国家统一
维护国家主权、领土完整是民族法制建设的首取价值，这既是历史的回音，更是历史的延续。所
以，民族法制建设的目标不是搞民族自决，不能认为增强民族或民族地区的分立意识就是民族法地位提高的表现；另一方面，维护国家统一还体现在维护国家法制的统一，民族自治基本法律、民族自治地方的自治条例和单行条例均不得和宪法相抵触。
2.保护各民族平等
宪法明确规定，中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发
展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。宪法在民族自治地方和自治机关的用人制度方面，对少数民族做了倾斜的规定，以有利于民族地区发展。民族法制建设的价值取向之一，就是在平等的基础上再造平等。
3.促进民族地区经济发展
我国已经确立了民族平等的法律原则，但少数民族实现的平等主要存在于政治方面，民族自治地方的经济却明显落后，或坦言经济上存在着事实上的不平等。这种不平等有着历史、资源、环境、交通、教育等方面的复杂原因，因此应当在民族自治地方的税收、投资、环境保护、教育等方面加大立法投入，为民族地区发展修正方向。
4.巩固和发展民族区域自治制度
我国的民族区域自治，是在中华民族∀自决#这一总的原则下的区域自治。任何分裂祖国，分裂中华民族的行为，均为民族区域自治的价值所排斥。民族区域自治价值论要求每一个公民站在国家统一的立场上，无条件维护中华民族的大局。我国实行的民族区域自治，不是绝对的民族自治。实行民族区域自治是为了发展民族地区的经济、文化事业，改变这些地区的落后面貌，缩小各民族之间的素质差异，而不是制造民族间的优劣等级，培养不同民族的高尚感。实行民族区域自治，是由全国人民的整体利益和各少数民族的局部利益的共同发展要求决定的。推行民族区域自治，还要推行社会主义民主，
它的本质是一种民主活动，是人民管理自己事务的一种方式。
三、加快我国民族法制
建设的几点建议
1.进一步明确民族立法的指导思想和原则
在解决好上述几种民族地区利益关系的基础上，坚持法学理论与各少数民族和民族地区的实际相结合。这是加快我国民族法制建设的基本前提。
2.加紧制定民族区域自治法!的配套法规，进一步提高立法技术
在中央一级，要从国家的整体利益和各族人民的根本利益出发，广泛吸收各民族和民族地区人士参与国家立法，对涉及民族问题的法律条文提出建议和意见；在民族自治地方，则需要根据我国宪法和其他基本法，结合本地区的特点，制定多层次多系列的民族自治地方的自治条例和单行条例，同时要制定一系列地方的民族法规和规章。在制定法律法规的过程中，要注意民族立法与其他方面立法的相互协调，避免彼此之间的交叉、重复和冲突，共同构建我国社会主义法制的和谐体系。
3.民族立法的重心应当向民族经济立法倾斜
随着我们国家各项事业的发展，少数民族地区已经实现了政治上的平等。但少数民族地区还存在着经济上不平等的事实，这纵然是由于民族地区历史、地理等原因造成的，但是如果让民族地区在平等的条件下与沿海等发达地区进行竞争，其结果必然是沿海发达地区更加速其发展。民族地区要想与发达地区缩小差距、加速发展，只能通过民族经济立法及政策的扶持。在当前民族经济立法中，要特别注重民族地区市场经济发展所急需的一些法律、法规、规章的制定，以及有关民族地区边境贸易、财政、税收、信贷、土地、资源开发等方面所急需的法律，使给予民族地区的大量优惠政策法律化、制度化、具体化。
4.加强执法，完善监督机制
民族区域自治法!的实施，不仅需要制定配套的法律法规，还应该建立一套完善的监督机制，明确监督主体，做到∀违法必究#，这样才能切实保障少数民族的合法权益。
5.加强民族法律法规的普及和宣传教育工作
要加强对民族法的普及和宣传教育工作，尤其是要加强对领导干部、散杂居地区和青少年的民族法普及教育。因为领导干部是执行民族法最重要的体，并且随着我国经济的发展，少数民族散居化已经成了我国人口流动的一个重要趋势。鉴于民族问题的长期性和重要性，民族法的普及工作也应有长远的打算，在公民的青少年时代，就注意培养民族法观念和守法意识，对我国的民族法制建设必将产生
深远影响。∃
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