当前公文拟制中存在的一些问题及建议
                          黄永祺
政府公文制作是一个多部门协调配合、集体创作的过程，提高办文质量和效率，不仅具体负责公文制作、把关的文秘部门要尽心尽责，各相关业务部门也要在文稿涉及的管理业务、相关政策措施及工作协调上做好工作、把好关。当前，政府机关在公文拟制和审核中存在这样一些问题：
1、发文背景不清、依据不足。有不少政策性很强的代拟文稿，在送办公厅办理制发时，没有提供相应的政策依据、文稿拟制说明或背景材料，只有一份白纸打印稿，看了这个代拟稿，搞不清为什么要发这个文，相关政策依据与凭证是什么，政府是否对即将新出台的政策措施进行过研究？这种没有说明背景、依据的“没头没脑”的文稿是最容易发生问题的。对于这样的文稿，文秘部门应退回或要求拟稿单位提供相关依据和背景材料后再制发。政府公文强调“受命而发”，有的文稿，领导并未作要求，部门或相关处室的同志事先没有征求主管领导同志的意见，就拟了个稿子办文，结果送领导审签时，领导批示不发，浪费了许多精力。
单位隶属2、发文主旨没有弄清，文稿主题不突出。有的文稿本来是要布置工作、解决问题，或对下级的工作进行指导，但在拟稿中将非重点的、非主题的、甚至是无关的内容写了进去，从而导致文件冗长、累赘、主题不突出。如某局拟写的有关WTO后过渡期某市的应对措施的文稿，本来应重在如何应对，提出应对措施与工作意见，结果文中先写了三页半情况总结，将文件写得像领导讲话或工作汇报。又比如某区拟写的一个解决某区属福利厂问题的文稿，本来文中应重点提出政府解决该厂问题的措施，结果在文中先对区政府和市、区财政部门所做的工作表扬一番，将一个通知文稿写得像一个会议纪要。
3、对相关法律政策不熟，出现政策性问题。例如，关于政府对工业企业的生产补贴问题，我国加入WTO时对外作出的承诺和《反不正当竞争法》都作出了相应的限制规定，但某部门拟草的一个文稿中仍将对工业企业的直接财政补贴作为政府对企业的优惠政策写入其中，这是不妥的。又如，政府作出的政令，一般不具有溯往效力（除非是落实上级政策待遇或调整工资等对行政相对人有益、且上级政策规定在先的事项），而在某部门代拟的一个文稿中，某政府部门2007年4月18日作出的决定，却要从2006年10月1日起就执行。这不符合法律、政策“不溯既往”的原则。
4、为局部利益说话，缺乏全局观念。例如，在某部门代拟的文稿中，写入了在“十一五”期间市财政用于该部门事业发展和建设的投入要在现有基础上每年增加20%等内容，而这个政策措施上级没有文件依据，市政府也没有研究过，属于部门在代拟稿中自开政策口子。
5、观点不明，条理不清。如某局代拟的一个报省政府调整土地利用规划的文稿，文中某些内容部门之间尚有异议、需要协调，却未经协调；调规划到底要调多大的规模搞不清楚；到底是调项目规划还是调整一个区的土地利用规划，观点表达含糊不清。这样的文件如果上报，就会影响我们的工作形象。一些文稿中的重要内容、数据有错漏，审核把关不细致。如市直部门代拟的一个文稿，经过了承办人、承办部门负责人、单位分管领导和“一把手”等几个关的阅签，结果内容漏掉了一页半没有发现；一些重要数据、表格由于审看不细，出现重大差错。
6、行文关系错误。一是平级或不相隶属单位之间行文乱用上行文。如一些政府部门向同级的另一些政府部门（如财政局、发改委等）行文申拨经费、申请立项或协调事项，经常将文种写成“请示”、“报告”，有的甚至“请示报告”一起用。其实都应该用“函”。二是行文对象不当。有的乡镇、县直单位、企业写了一个代拟稿，没有所在区、县（市）政府或主管部门
的意见就直接到市政府来要求向省政府或中央部委报文，这属于违规越级行文。三是没有注意党政分开的原则。在以政府或政府部门拟发的公文中，有的写入了很多党的工作内容，对党的组织及其领导人的工作或活动作出规定和要求，这是不合适的。这种文件如果有必要，应与同级党委或党的部门联合发文。四是联合行文没有注意“法定”和“同级”。在一些公文中，联合行文的两个单位，一个是法定单位、一个是非法定单位，这样联合发文不妥；有的是几个市直部门与某个市直部门的下属机构联合行文（如某市财政局、市国资委、市发改委和市财政局下属的非独立二级机构联合行文），这也是不妥的。
7、遣词造句不准确、不规范、不精炼。一是语句不通，语病较多。有的句子结构混乱，在一个句子中某个名词重复二三次，主谓、逻辑关系不清，动宾搭配不当，分句的位置不对，错用或少用关联词，前言不答后语等等。二是不注意公文语言使用的对象和场合。如市直某单位向市政府报送、代拟的一个文稿中的中居然要市政府“必须迅速进入组建××机构的实质性操作阶段”，部门对政府提强制性要求，弄不清上下级之间的关系；在一个会议纪要中将与会人员现场“察看”了××建设工程，写成了“视察”了××建设工程，不注意词义的轻重大小。三是没有使用规范的书面词语。文稿中出现了一些口语词、方言、土俗俚语。例如，文稿中经常将“近年来”或“近段时期以来”写成长沙方言“过来”；还有在一个防止森林火
灾的文稿中，出现“严禁火烧田埂”等字句，而田埂又如何烧得着呢？四是错用数字和计量单位。特别是一些表达模糊数字概念的概数如七八个，三五天，四十五六岁，七八十种等，相邻的两个数字并列连用，必须用汉字，连用的两个数字之间不能用顿号“、”隔开，有很多文稿用错；还有带有“几”、 “来”、“多”字的约数，如十来个，二十几个等，有的写成了阿拉伯数字的10来个、20几个，这也是错用。
要解决上述问题，笔者认为，可采取以下一些措施：
1、加强责任意识、大局意识和法治意识教育。单位可通过中层干部会议、全体工作人员会议、典型事例讲评等各种形式，教育和引导机关干部树立起强烈的工作责任意识，事事从大局着眼、为大局服务的大局意识和敢于坚持原则、遵守和维护法律法规的法治意识。通过教育、业务讲评和工作督查，促使本单位各部门和每个同志在办文的每一个环节中，都能以高度的责任感和服从、服务于全国、全市工作大局的政治觉悟，认真拟写、办理公文，在办理过程中多问一问为什么，多想一想该不该，多看一看妥不妥，深入细致、严格把好各自的“责任关”。
2、加强业务培训、引导和“传、帮、带”。目前公文办理中出现的问题，有些是因为办文的
同志业务知识不熟、业务能力不强，对公文涉及到的相关法律、政策和业务常识性问题把关不严，对相关业务工作协调沟通不力所致。因此，有必要在政府系统开展业务讲座、业务引导和“传、帮、带”。除计划安排和督促同志们学习相关业务理论、法律法规和政策规定外，还可以采取座谈会、业务交流会、集体培训等形式，请领导讲一讲工作要求，全市的发展形势、工作重点、宏观思路等；请在政府机关工作多年的老同志或工作出、业务能力强的同志讲一讲相关的业务知识或工作方法、经验、体会；请相关政府部门的同志就某一方面的重点工作或业务知识进行讲解；也可采取走出去的形式，到一些基层单位或重点工作现场进行参观、调研，帮助机关的同志了解情况、开阔眼界、增加业务知识。与此同时，有意识地请一些工作出、业务能力强、有丰富工作经验的“老同志”对年轻同志或刚进机关的同志进行“传、帮、带”，以老带新，扶强帮弱。要适当进行岗位交流、轮换，促使机关工作人员全面熟悉、掌握各方面工作情况，一专多能，在工作中能相互理解、支持和协调配合。对一些在办文中出现问题较多的市直部门，市政府办公厅相关处室也要对他们加强业务指导和培训。
3、坚持和落实工作制度、程序和规范要求。现在，市政府办公厅及政府各部门在办文、办会、办事方面制订的各种规章制度和工作措施已有很多了，关键是在具体的办理过程中要
自觉遵守、敢于坚持、坚决落实，而不能让制度、规定落空，成为摆设。因此，在办文过程中，各相关处室和承办人员都要有一种对法律、制度“敬畏”的精神（视法如神灵），敢于坚持原则，严格依法依规依制度办事，严格按程序办事、严格按规范要求办事。在此基础上，优化办事方法和作风、态度问题。不能“见了熟人好办事”，不讲原则乱办事。办公厅要建立一定机制，对制度落实、执行情况进行督促和考核检查。