第10期(总第395期) 2016年10月
财经问题研究
Research on Financial and Economic Issues
Number10(General Serial No.395)
October,2016
㊃城市经济㊃
我国城市建设用地市场
结构性失衡的供给侧改革
刘鹤翚
(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)
摘 要：我国城市建设用地的供给完全由地方政府垄断，表现出两类明显的结构性失衡：一类
是大城市持续性供小于求，而中小城市持续性供大于求；另一类是住宅用地出让价格与工业用中国一线城市有哪些
地出让价格存在近十倍的价差，且价差仍在进一步扩大㊂本文分析了上述结构性失衡存在的原
因，提出了供给侧改革的建议：首先，转变通过干预资源配置以实现区域协调的思路；其次,
改变地方政府与建设用地供给相关的收益函数；再次，在地方政府的垄断性供给之外辅之以一
定的市场化供给；最后，在中央层面逐步放开跨省 占补平衡”㊂
关键词：城市建设用地；结构性失衡；占补平衡；供给侧改革
中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1000⁃176X(2016)10⁃0115⁃07
一㊁引 言
房价收入比以及租售比是衡量一国房价水平的重要指标，目前无论从哪个指标来看，我国的房价水平已大幅高于全球均值，这既影响了广大居民的幸福指数，也带来了对我国经济发展模式的质疑㊂对于房地产库存的估计，由于存在多个不同口径，因而学者们估计的数据差异较大，但总体而言无论是基于哪种口径，研究结果都表明我国房地产库存较多，去化压力较大，房地产市场存在泡沫破裂的风险
㊂近年来，我国房地产市场分化趋势明显，一线城市房价涨幅提升，三四线城市的房价却存在下滑趋势㊂房地产既是多年来我国经济增长的支柱行业，又是与居民财富和日常生活最为密切相关的资产，其积累的矛盾逐步增加给经济发展带来了巨大挑战㊂多年来，我国政府推出了大量稳定房地产市场的调控政策，大多涉及信贷㊁税收和购买限制等方面，长期来看政策调控并未有效平滑市场波动，也未解决房地产市场的根本性问题㊂上述政策指向的主要是房地产市场的需求侧，而指向供给侧的政策始终
收稿日期:2016⁃08⁃21
基金项目：天津市社会科学基金项目 我国地方债自主发行及风险控制研究”(TJYY-13-046)
作者简介：刘鹤翚(1972-)，男，辽宁沈阳人，博士研究生，主要从事金融创新㊁证券投资及财务管理研究㊂E⁃mail:Verygood988@ 126
相对较少㊂需求侧政策的作用主要在于调控，意在解决临时性的波动问题；而要解决更为本质的问题，则需要进行供给侧改革㊂房地产供给的本源是土地供给，因而要理顺房地产市场的内在关系，关键在于对土地市场进行供给侧改革㊂本文研究发现，我国土地市场存在较为严重的结构性失衡，笔者认为，通过适当的供给侧改革，可以在一定程度上予以改进㊂
二㊁文献综述
许宪春等[1]通过统计分析，论证了房地产经济对于中国国民经济增长的重要作用，研究结论指出政府有必要稳定房地产经济㊂何青等[2]通过动态随机一般均衡模型的分析，指出房地产市场和借贷政策的相互作用放大了经济冲击的影响，成为驱动我国经济周期的重要因素㊂邹瑾等[3]认为人口老龄化导致了房价的上涨，但在未来如果青年人的收入难以有效提高，进一步的老龄化则可能带来房价的下跌㊂李雪松和黄彦彦[4]基于我国居民金融资产调查统计的数据进行了实证研究，表明房价上涨将导致更多的家庭做出多套房决策，其对于居民储蓄率的提升也具有明显影响㊂廉永辉和张琳[5]通过实证研究表明，流动性提升将能够提升房地产价格，文章所讨论的流动性包括信贷融资的流动性与房屋产权的流动性两个方面㊂张浩和李仲飞[6]通过实证研究指出，房价对于地价无实质性影响，而房价预期对于地价具有实质性影响，此种影响通过房地产商的拿地行为传导㊂李仲飞等[7]基于蛛网模型的分析，指出市场中基本面分析者的预期不影响市场的稳定性，技术分析者与开发商的预期则会导致房价的波动㊂余华义和黄燕芬[8]通过实证研究说明，货币政策对于房价的影响大于对于CPI的影响，且对于一线城市房价的影响大于三四线城市，对策建议在于实现差异化政策，关注一线城市房价，并认同使用货币政策调节房价㊂谭政勋和王聪[9]利用后顾型结构模型，讨论了包含房价波动的最优利率规则与最优货币供应量规则，研究建议将房价纳入货币政策中间目标㊂徐淑一等[10]也认为房地产价格适合作为货币政策的中间目标㊂
从现有文献可以看出，目前关于房地产市场的讨论以及相应的对策研究，主要集中在需求侧，关注供
给侧的研究相对有限㊂是谁在决定我国房地产市场的土地供给?又是怎样的约束条件以及利益驱使导致了现有的供给结果?现有的供给结果到底存在哪些不合理的现象?背后的深层次逻辑又在哪里?本文将围绕这些问题逐步展开，并给出具有操作性的政策建议㊂
三㊁我国城市建设用地供给模式分析1.我国城市建设用地供给的经济含义
我国土地均为公有，为二元所有权模式，其中城市土地归国家所有，农村土地归集体所有㊂国务院代表国家享有城市土地所有权，各级政府受国务院委托代行城市土地的所有权；村委会代表村集体行使农村土地的集体所有权㊂我国土地除了所有权上的二元化划分以外，按照土地用途可分为三种性质：农用地㊁未利用地和建设用地㊂①图1列示了按照上述两种分类方法交叉重叠划分后的土地类型㊂在物理属性上，上述6类土地并无本质区别，差别在于政府为其贴上的不同标签㊂目前政府可以通过征地行为，将农村集体土地转变为城市国有土地；也可以通过规划将建设用地㊁未利用土地以及农用地之间进行转换㊂综上，所谓城市建设用地的供给，并非在物理上创造出新的土地资源，而是地方政府通过行政权力，将② ⑥类土地转化为①类土地的过程
㊂
图1 我国土地所有权和土地性质类型2.我国城市建设用地后备资源尚且丰富
上述② ⑥类土地即为城市建设用地的后备土地，从各类土地的面积分布来看，总体而言,
611财经问题研究 2016年第10期 总第395期
①农用地包括耕地㊁林地㊁草地㊁农田水利用地和养殖水面等细分类型㊂我国确定的18亿亩红线针对的便是农用地中的耕地㊂耕
地中又有一种土地叫做基本农田，基本农田是在规划期内甚至永久性的禁止改变土地性质的土地，其仅能作为农田，不能征用㊂未利用地主要包括荒草地㊁盐碱地㊁沙地㊁裸土地㊁裸岩石砾地㊁河流水面㊁湖泊水面㊁苇地以及其他水域地㊂建设用地包括住宅用地㊁商业用地㊁工业用地和公共基础设施用地等㊂
6类土地之和等于我国的全部国土面积，即①+②+③+④+⑤+⑥=960万平方千米㊂其中,①占我国全部土地面积的比重仅为0.33%，占比非常有限;②+③+④+⑤+⑥占我国全部土地面积的99.67%，构成了我国城市建设用地丰富的后备资源㊂由于我国土地资源的类型分布在不同区域且差异极大，因而为了进一步论证上述观点，本文在此以城市建设用地最为稀缺的北京作为案例进行分析㊂根据2014年国土资源部公布的北京第二次土地普查结果显示，北京土地面积共计164.11万公顷，其中⑥占比大约为70%,⑥中的林地占比为45%,①+④之和占比大约为20%,①中的城市建设用地占比预计在10%左右，虽然远高于全国平均水平，但依然支持后备资源丰富的结论㊂
综上所述，目前总体而言，我国有99.67%的土地尚未转变为城市建设用地，后备资源相对丰富；即使
在土地资源最为紧张的北京，绝大部分土地也尚未转变为城市建设用地，后备资源也依然丰富㊂
3.中央政府对城市建设用地供给的约束强而不紧
我国中央政府主要通过以下三个途径约束城市建设用地的供给，目前每一条约束的执行力度均较强，但总体而言对供应规模的约束并不紧㊂(1)对18亿亩耕地红线的坚决保护㊂18亿亩耕地仅占国土资源的12.50%，除此之外还有极其广阔的土地资源可以作为城市建设用地的供给;18亿亩红线为总量平衡概念，并无明确的地理区划，可以通过 占补平衡”模式，利用省内其他地区新增耕地来弥补城市建设用地所占用的耕地㊂
(2)对于基本农田㊁超过35公顷的耕地㊁以及超过70公顷的建设用地或未利用地的征地行为需要通过国务院审批㊂不同于18亿亩红线，基本农田是具有明确的地理区划的耕地，但由于总体而言面积有限，因而城市征地可以采取绕行方式；而对于规模以上的耕地㊁建设用地或未利用土地则可以采取拆分规划㊁逐步征用的方式㊂(3)各省每年的城市建设用地供应计划需经国土资源部批准㊂这一途径是中央政府最为细致具体的供地约束，但根据法律规定，如果实际土地供应数量低于计划供地数量，多余部分可以结余到未来年份；而如果实际土地供应数量高于计划供地数量，不足部分可以用未来的计划予以补足，因而供地计划实际上可以进行时间平滑，并无明确的时点限制㊂此外，从目前的实际情况来看，大量城市实际土地供应面积远低于计划供应面积㊂以北京为例,2012年北京城市建设用地计划供应5700公顷，实际供应1636.03公顷;2013年计划供应5650公顷，实际供应2
287.49公顷;2014年计划供应5150公顷，实际供应2074.80公顷；近三年的土地供应计划的完成率分别仅为28.70%㊁40.49%和40.29%㊂综上所述，我国中央政府虽然严格执行上述三条针对地方城市建设用地供给的约束政策，但目前各地的实际土地供给与约束上限之间还有较大的空间，可见，目前的中央约束强而不紧㊂
4.地方政府垄断下的土地供给决策
我国地方政府对于城市建设用地的供给具有垄断性，一方面，由于上文分析的原因，无论是对于供地数量，还是对于供地类型，地方政府均具有极强的控制力；另一方面，不同地区土地的替代性相对有限，全国土地市场更应当被看作是局部独立的分割型市场㊂因此，可以将垄断供给模型作为我国城市建设用地供给的经济学分析框架㊂从经济学角度分析，地方政府的各种行为均以地方政府利益最大化为目标，地方政府的核心利益在于增加当地政府的财政收入指标㊂其将充分利用对城市建设用地供给的垄断权，确定相应的土地供给规模与类型，以动态最优化国内生产总值(GDP)与财政收入(Rev)等目标㊂一般化的目标函数表达式可以写为:
MaxV GDP,Rev
{}
,
(1)在仅考虑城市建设用地供给决策的情况下，可以将城市建设用地按性质划分为住宅㊁工业㊁商业和公共基础设施等类型，则GDP与Rev均为不同性质的土地供给面积的函数，分别表示为:
GDP=F(x住,x工,x商,x基, )(2) Rev=F(x住,x工,x商,x基, )(3)
综上所述，在我国，所谓城市建设用地的供给，并非在物理上创造出新的土地资源，而是政府通过行政权力，将土地从一种性质转换成另一种性质㊂如本文所分析，我国城市建设用地后备资源丰富，且中央政府的相关约束强而不紧，因而目前我国城市建设用地的供给模式具有较强的
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我国城市建设用地市场结构性失衡的供给侧改革
地方政府垄断特征㊂基于该逻辑判断，本部分构建了我国地方政府收益目标最大化的土地供给决策函数㊂
四㊁我国城市建设用地市场的两类结构性失衡
1.大城市建设用地供小于求，中小城市建设用地供大于求
从我国百城住宅价格指数来看，在过去的三年半时间内，一线城市的房价上涨了58%，而三四线城市的房价仅分别上涨了11%和1%㊂换算成年化复合收益率，分别是14%㊁3%和0%㊂这意味着，在过去的三年半时间里，一线城市的房价涨幅极大，而三四线城市的房价在考虑到货币的时间价值以后，属于稳中有跌㊂从经济学角度来考虑，价格涨跌的背后反映的必然是供求关系，持续性的价格上涨意味着新建商品房数量供小于求，而持续性的价格下跌意味着新建商品房数量供大于求㊂从住宅用地的供给到商品房的供给，两者之间的差额为广义的商品房库存规模，主要包括拿地未开发面积㊁未出售施工面积和待售面积㊂由于商品房库存数据的统计口径相互交错，难以区分，因而学术界存在多个估算结果且尚无定论，但所有测算都有一个统一的结论，即三四线城市库存大于一线城市，且三四线城市的库存增速也大于一线城市㊂综上所述，从我国一线城市房价的持续性上涨，以及三四线城市房价的持续性下跌可知，大城市建设用地供小于求，中小城市建设用地供大于求，即我国城市建设用地市场存在明显的区域间结构性失衡㊂
2.住宅用地出让价格远高于工业用地，且价差仍在进一步扩大
地方政府出让的城市建设用地，按性质划分主要可以分为住宅㊁工业㊁商业和公共基础设施等类型㊂不同性质的土地，物理性质并无明显区别，收储成本也无太大差异，不同的性质实质上来源于地方政府为其贴上的不同行政标签㊂理论上讲，在不考虑外部性的条件下，不同性质的土地，其出让价格应该基本相同，否则会带来资源的无效配置㊂从我国100个大中城市成交土地楼面价格来看，不同性质的
土地，其出让价格存在巨大差异㊂其中，住宅用地的出让价格已在3000元/平方米左右，而工业用地的出让价格却仅为300元/平方米左右㊂从2013 2015年的价
格变化趋势来看，价格本已很高的住宅用地的出
让价格仍在快速上涨，而价格本已很低的工业用
地的出让价格却基本停留在原地不动，甚至2014年与2015年的价格均明显低于2013年㊂与住宅用地和工业用地之间巨大的价格差距
相伴随的，并非是工业用地的规模较小，实际
上，工业用地始终是土地出让的主要途径之一,
且近年来的出让规模均高于住宅用地㊂2013 2015年我国100个大中城市工业用地的供应面积始终大于住宅用地的供应面积，且2014年与2015年这种差距进一步加大㊂综上，住宅用地出让价格远高于工业用地，且价差仍在进一步扩大，即我国城市建设用地市场存在明显的土地性质之间的结构性失衡㊂
五㊁我国城市建设用地市场结构性失衡的原因①
1.城市规模的齐普夫定律与区域经济的协调发展存在内在冲突
齐普夫定律是区域经济学中描述城市位序和
人口规模关系的经验性公式，其含义是，在一个
国家中，人口排名第2位城市的人口是排名第1
位城市人口的1/2，人口排名第3位城市的人口
是排名第1位城市人口的1/3，人口排名第4位
城市的人口是排名第1位城市人口的1/4，以此
类推，其函数表达式为:
P r=P1r-1(4)
其中,r为城市人口位序,P r为人口排序第r位的城市的人口，式(4)的自然对数形式为: ln P r=ln P1-lnr (5)
齐普夫定律描述的是在自发形成的城市系统
中城市位序与人口规模的关系㊂大量文献证明,
绝大多数国家的城市人口分布符合齐普夫定律,
根据此定律，笔者绘制了2015年我国城市人口
分布曲线，如图2所示㊂图中的每一个散点表示
我国某一城市2015年的人口数据㊂图2中共有300个散点，按照我国城市人口规模排序，列出了我国人口排名前300位的城市㊂此处有三点说明：第一，本文在研究中，实际上共分析了658个城市以及19881个建制镇，但由于难以在图中全部展示，且排名前300位的城市已经能够表
811财经问题研究 2016年第10期 总第395期①图2和图3中住宅用地的占地面积为纯住宅与商住混合面积之和㊂
现全部20000多个城市的特点，因而本文仅截取了前300个散点进行展示㊂第二，齐普夫曲线中，排名前5位城市的人口均超过3000万人，且排名第1位城市的人口超过了1亿人㊂为方便展示，本文的坐标轴将最大值强制设置为3000万人，从而截断了齐普夫曲线，实际上齐普夫曲线左侧还应当向上攀升极大的幅度㊂第三，根据国家统计局发布的2015年我国城市人口统计数据，排名前6位的城市依次是重庆㊁上海㊁北京㊁成都㊁天津和广州，考虑到重庆目前仅是一个行政概念上的城市，在功能上还是分割的多个城市，因而剔除样本重庆，其他五个城市的人口数据如图2所示
㊂
图2 2015年我国城市人口分布曲线从图2中可以看出，我国城市人口分布与齐普夫定律存在较大差异㊂总体而言，我国不同序位城市间的人口差距较齐普夫定律要小许多㊂具体而言，我国一线城市人口数量远低于齐普夫曲线；三四线城市的人口数量高于齐普夫曲线；建制镇的人口数量又低于齐普夫曲
线㊂笔者认为，我国城市人口相对均匀分布的原因主要在于我国始终坚持区域协调发展理念，并通过各种行政干预手段，包括户口㊁土地等资源的行政化配置阻碍了一线城市的扩张，同时扶持了三四线城市的发展㊂建制镇的发展欠缺的主要原因在于行政权力的相对弱化，与本文所研究的土地供给关系不大，暂不作为讨论对象㊂齐普夫定律作为一条自然规律，将始终对我国城市规模存在巨大的作用力，当城市土地供给与此发生冲突时，便会带来土地供求关系的持续性失衡㊂
综上所述，我国现有的城市规模分布尚不符合齐普夫定律，如果承认齐普夫定律的合理性，那么我国的一线城市还存在巨大的扩张空间，而三四线城市则需要做相应的 瘦身”㊂进一步说，我国一线城市的土地供应需要大幅提升，而
三四线城市不但不应继续供应土地，反而有必要逐步地进行土地回收㊂而我国现有的城市土地供应计划是建立在区域协调发展理论基础之上的，与齐普夫定律存在内在冲突，必然导致一线城市与三四线城市之间的土地供求失衡㊂2.垄断供给模型在需求侧不同强弱条件下存在均衡结果的分化
根据上文对我国城市建设用地土地供给模式的讨论，地方政府在供给侧具有极强的垄断性，其将根据式(1) 式(3)来决定不同类型土地的最优供应水平㊂根据上文关于齐普夫定律的讨论，一线城市土地需求很强，而三四线城市土地需求很弱，在不同的需求条件下，最优供给结果可能出现分化，从而导致两种完全不同的均衡路径㊂
具体而言，在需求旺盛的条件下，通过压缩供地规模可以极大地提高土地出让价格，从而带来地方政府收益三角的有效扩大，因此，一线城市地方政府的最优化策略为 非饱和供地”㊂而在需求疲软的条件下，即使充分控制土地供应，也难以有效提升土地出让价格㊂因为此时的房价除了受到增量需求的影响之外，更多的将受制于
存量二手房的卖盘压力㊂对于地方政府而言，通过压缩土地供给以稳定甚至提升房价而获得的收益，将主要被已有的商品房业主获得，其很难通过新增土地出让金收入的提高被政府获取，因此，三四线城市地方政府的最优策略为 过饱和供地”㊂在 过饱和供地”的情况下，土地出让金并不为零，因为地方政府需要为土地收储付出成本㊂从财政数据上看，虽然三四线城市的土地出让金收入依然占地方综合财力较高比重，但实际上，地方政府的土地出让金收入基本都又被用于土地收储，并不能实质性地增加政府的可支配财力㊂此时，三四线城市的土地供给虽然并没有直接增加地方政府的财政收入，但是供给土地必然会带动基础建设的发展，进而对地区GDP 以及相关税收的起到推动作用㊂
综上所述，由于存在强弱迥异的土地需求条件，因而一线城市选择 非饱和供地”，从土地出让金收入与税收收入两方面获益；三四线城市则选择 过饱和供地”，放弃土地出让金收入，仅从税收方面获益㊂
3.丰富的后备资源保证工业用地供给未对住宅用地供给带来挤出
虽然工业用地与住宅用地具有相同的物理属
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11我国城市建设用地市场结构性失衡的供给侧改革
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