何 娜
(中国地质大学政法学院，湖北武汉430074)
摘 要：随着我国风景名胜区事业的发展，保护与开发、保护与发展之间的矛盾日益突出，根据我国风景名胜区管理和保护的实际需要，针对我国风景名胜区立法中存在的问题，并借鉴国外先进经验，提出我国制定和颁布具有更高约束效力的风景名胜区法，完善风景名胜区法律体系，健全管理体制的对策。
关键词：风景名胜区；法律保护
中图分类号:D922        文献标识码:A        文章编号:1672 3198(2010)02 0196 02
1 风景名胜区的概念
根据2006年6月国务院颁布的 风景名胜区条例第二条第二款的规定:!本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。∀这一定义，就把风景名胜区同相关的自然保护区、森林公园、旅游区等概念区分开来。
2 国外风景名胜区法律保护的现状
国外没有单独的风景名胜区这一概念，而是以国家公园或者自然保护区作为拥有独特自然环境和自然资源的区域的统称。风景名胜区也包括在其中。通过制定专门的 国家公园法或者 自然保护区法对这样特点区域予以保护。例如，世界上第一个国家公园###黄石国家公园，是美国在1872年建立的，从此开始了美国国家公园体系的历史。加拿大在1930年通过了国家公园法。
在管理体制方面，美国、挪威等国家实行中央集权式的管理模式。如美国在1916年设立国家公园管理局，国家公园管理局局长由总统亲自任命，负责管理全国300多个国家重要的自然与历史资源区。德国、澳大利亚等国实行地方自治模式，有国家统一制定政策、立法，具体的管理事务则由地方政府负责。
各国成熟的管理制度也对风景名胜区的保护起到了很好的作用。如!英国1949年的 国家公园与乡土利用法将∃管理契约%制度引入到国家公园管理中，这项制度规定，在国家公园建立前，管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商，要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地。各国在风景名胜区法律保护方面的经验可以看出，风景名胜区的法律保护要从立法体系的完备、立法级别的高低、管理机构的统一、管理制度的多样化和可操作性等各方面着手，才能在法律上全面系统有效的起到对风景名胜区的保护作用。以下就针对我国风景名胜区保护的现状来进一步分析。
3 我国风景名胜区保护法律现状和主要问题
3.1 我国风景名胜区保护法律现状
自1982年国务院公布第一批国家级风景名胜区以来，目前我国国家级风景名胜区有187处，省级风景名胜区有698处，风景名胜区总面积约占国土面积的1.89%。虽然我国目前还没有一部真正意义上的 风景名胜区法，但是相关的法律法规也非常之多。这些法律法规对于风景名胜区的资源保护、规划利用等各方面也发挥了重要的作用。
我国关于风景名胜区保护最基本的法律规范是国务院在2006年12月1日颁布实施的 风景名胜区条例。还有建设部发布的 风景名胜区管理暂行条例实施办法、 风景名胜区环境卫生管理标准等。这些是针对风景名胜区保护的专业性立法。此外我国法律法规中与风景名胜区保护有密切关系的还有如 中华人民共和国宪法、 中华人民共和国森林法等。
目前我国大部分省市的人大及常委会、人民政府为了加强辖区内风景名胜区的管理，依据国家相关法规，结合本地实际情况，制定了许多地方性风景名胜区法规或规章。如 杭州西湖风景名胜区管理条例、 云南省风景名胜区管理条例等。对于各地方风景名胜区的管理和保护作出了更为详细具体的规定。
3.2 我国风景名胜区保护法律存在的主要问题
我国建立风景名胜区管理体系已有30多年，一方面在风景名胜区资源法规建设、资源调查与评估、规划建设与管理、资源保护与利用等各方面取得了显著成绩，一大批珍贵的风景名胜区资源纳入了国家保护和管理的轨道；但另一方面，随着经济社会的发展，一些风景名胜区在利益的驱使下被!过度开发∀、急功近利、管理无序导致风景名胜区!城市化∀、!人工化∀、!商业化∀现象日益严重，严重威胁了景区的健康可持续发展，使风景名胜区宝贵的自然资源和文化遗产岌岌可危。而导致这些问题的重要因素就是法律法规的薄弱和不完善。
3.2.1 立法层次较低
在立法层次上我国风景名胜区的开发和保护工作是以国务院2006年12月1日颁布实施的 风景名胜区条例为主要的法律依据。但该条例只是属于行政法规，在法律体系中位阶低于法律。这样就导致在风景名胜区开发保护过程中常常不得不让位于其他法律法规，导致一些合法性的破坏性开发行为的发生。
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3.2.2 管理体制不顺，职责不清
风景名胜区管理体制是指关于风景名胜区管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关
的规则制度的总和。随着我国政治体制改革，各地风景名胜区都不同程度出现了体制不顺，缺乏有效统一高效管理的问题。给景区的保护和发展带来了困难。主要有以下几个方面:
(1)管理机构设置不合理。
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我国风景名胜区管理工作的主要主体是地方政府，中央和上级管理机构只负有监督管理职责。而我国地域辽阔，作为主管单位的国家建设部门风景处面对全国庞大的风景名胜区系统明显力不从心。同时由于缺乏有效的监督手段和方法，而地方政府在实际的管理工作中往往受经济效益的或政绩的影响，过度开发风景名胜区资源，而忽视了对资源的保护工作。
(2)行政职责不清，多头管理现象严重。
虽然在新的 风景名胜区条例中明确的阐述了风景名胜区的定义，把风景名胜区这一特定区域与其他相关区域区分开来，但是在之前设立的风景名胜区往往和自然保护区等没有严格区分开来。而且一个资源类型比较齐全的景区的管理往往涉及到旅游、城建、林业、文物、宗教、环保、地方政府等方方面面的组织结构，各个机构又会衍生出多个行政和企事业单位，管理的条条块块分割现象无可避免。
(3)缺乏完善的规划体系。
风景名胜区规划是由地方政府部门组织编制的，而地方政府主管部门往往是从自身角度去考量规划编
制成本，因而在规划单位选择和规划内容质量方面都有良莠不齐的现象。而像美国国家公园的设计由国家管理局下设的丹佛设计中心独家承担，有效保证了规划设计的质量。
3.2.3 缺乏高效完善的管理制度
我国风景名胜区法律制度并不健全，严重影响了风景名胜区的管理。如风景区资金保障制度。我国风景名胜区管理资金主要来源于门票收入以及景区内旅游设施如酒店、商店等的特许经营收入等等，而国家财政划拨的资金只占很小一部分。这使得各风景区纷纷提高门票价格，在景区内大兴土木，修建旅游设施，过度开发景区资源，严重影响了景区生态效益、社会效益的挥。
4 完善我国风景名胜区法律保护的建议
我国风景名胜区存在诸多问题，相关法律上的缺陷是主要原因。在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国国情，完善我国风景名胜区法律制度。
4.1 制定专门的法律，提高立法层次
我国拟起草 自然保护地法，拟将风景名胜区纳入自然保护地体系。这样风景名胜区就将作为自然保护地的一种独特类型，纳入自然保护地体系内。这样就可以在!保护优先，可持续利用∀的共同原则指导下，将风景名胜区、自然保护区、森林公园等保护区域一并纳入调整范围，打破部门、行业和地区的
界限，对其法律地位、管理制度、机构设置、经费保障等问题做出统一的规定。然后再对各自特殊的要求分门别类的加以规范。这样就可以提供风景名胜区法律保护的立法规格。
4.2 完善风景名胜区管理体制
建立高效的管理体制是我国风景名胜区法律保护的一个重要任务。我国风景名胜区管理体制应当坚持!统一规划，统一行政管理，部门行业指导，企业自主经营∀的原则。明确国务院建设主管部门的监督内容，对各风景名胜区实行分级管理，明确各管理机构的地位和职责，对不同类型的区域管理机构权限作出明确规定，指定特定部门对不同管理机构进行监督，对各管理机构的工作进行协调，理顺体制。
4.3 健全风景名胜区保护的各项制度
4.3.1 风景名胜区土地权属制度
我国新的 风景名胜区条例承认了景区经营权的合法性，但缺乏对这种企业化管理的具体规定和对其进行监督管理的详细措施，因此，建立健全的土地权属制度，保证企业化经营的科学有效，促进景区可持续发展至关重要。
4.3.2 以政府投入为主的资金保障制度
风景名胜区的的资金投入制度决定着风景名胜区发展的成败，必须保证风景名胜区有稳定的资金来源，才能保证其健康持续发展。可以通过加大政府投入力度，设立合理的特许经营项目进行自筹资金，以及吸引国际投资、社会捐赠等办法保证风景名胜区资金来源。
4.3.3 公众参与制度
当前，我国风景名胜区保护管理的主要责任由地方人民政府承担，这种模式不可避免的存在管理职能薄弱、人员力量不足等局限性。而从实践中看，很多时候，众举报、信访反映或媒体曝光反而成为一种对违规建设行为具有制约力的监督方法。建立健全风景名胜区公众参与制度，有助于构建政府与公众、风景名胜区内外的和谐关系，进而有效的促进风景名胜区管理和保护。
5 结语
风景名胜区保护是生态保护的重要组成部分，保护风景名胜区对于保护生态环境、维护自然文化遗产、更好的传承中华民族精神文明意义重大。然而现阶段我国风景名胜区正在经历着有史以来最大的冲击，加强风景名胜区法制化管理成为当务之急。只有切实有效的完善风景名胜区法律体系，制定切实可行的风景名胜区保护法律制度，才能更加有效的保护风景名胜区的自然资源和文化遗产，促进环境和社会可持续发展。
参考文献
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