第39卷第6期2020年12月
福建体育科技
Fujian Sports Science and Technology
Vol.39No.6
张子婶，李倩
(湖南科技大学法学与公共管理学院，湖南湘潭411201)
摘要：本文通过文献资料法，分析高危体育运动风险产生的原因，进而提出相应的法律防控措施，并梳理其法律监管现状以及存在的不足之处，针对问题提出对策建议。以此规范高危体育运动相关的经营活动，切实保障参与者的人身安全，使高危险性体育运动项目在我国更加健康、有序地发展。
关键词：高危体育运动；风险防控；法律监管
文章编号：1004-£790(2020)06-0021-03中图分类号：G804.2文献标识码：A
Risk Prevention and Control and Legal Supervision of High-risk Sports
ZHANG Zi-jing,LI Qian
(School of Law and Public Administration,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan411201,China)李倩资料
Abstract:This paper analyzes the causes of high-risk sports risks through the literature method,and then proposes corresponding legal prevention and control measures,and combs the current status of legal supervision and deficiencies,and proposes countermeasures to the problems.In this way,high-risk sports-related business activities are regulated,and the personal safety of participants is effectively guaranteed,so that high-risk sports can be developed more healthily and orderly in China.
Key Words:high-risk sports;risk prevention and control;legal supervision
1高危体育运动的概念与特征
《体育事业发展“十二五”规划》中指出，高危险性体育项目：指专业性强、技术要求高、直接关系人身安全、危险性大的体育项目。2013年国家体育总局等部门联合发布《第一批高危险性体育项目目录公告》（以下简称《公告》），将游泳、高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪、潜水、攀岩六项运动明确
为高危险性体育项目。该《公告》是从国家层面具体界定高危体育运动的开端，对之后各级部门开展工作具有十分重要的意义。
以这些典型项目为代表，分析高危体育运动的特征主要有以下三点：（1）高度危险性。其危险是因运动本身固有风险威胁着运动者的身体健康甚至是生命安全，风险发生概率远大于一般性体育运动项目。一般运动事故所造成的后果中，绝大部分是可以救治的伤病，而高危体育运动的事故普遍以失去生命为特点。（2）参与者数量大。此类运动参与者范围广人数多，事故发生的次数会随着人员增多而上升。以游泳为例，作为一项常见运动，其居于高危险性体育项目名录之首，原因之一恰恰在于参与人数多，风险发生的概率大。（3）场地和环境特殊。游泳需要依托于专门的游泳场馆；滑雪对地势和气候有着较高要求；攀岩则需要适当的人工岩壁或天然崖壁等。这些都决定了高危体育运动场地和环境的特殊性或不可替代性，因此对于安全保障就提出了较高要求。
2高危体育运动风险的产生原因
2.1运动者风险意识薄弱
2018年5月25日，3名男子在没有受过专业训练的情况下自行购买皮划艇在湘江进行漂流，划行至湘江中间位置时发生侧翻，造成1人死亡；2019年11月300，一名22岁大学生在成都一场自由搏击赛中被击倒昏迷最终死亡，正是因为该生在赛前仅接受过一个多月训练，而对方是职业格斗运动员，实力悬殊
加之经验不足导致悲剧发生。运动者是直接参与到运动中的主体，也是离风险最接近的人，要对运动的固有风险有正确的认识，加强风险防范意识。每个参与运动的人都既要保障自身安全，也要避免给他人
基金项目：教育部人文社科基金青年项目：高危险性体育运动伤害事故的特殊归责制度研究（14YJCZH079）湖南省社科基金青年项目：高危性体育伤害风险的多元法律治理研究（17YBQ044）。
作者简介：张子媾（1995-），女，吉林长春人，硕士研究生，研究方向：体育法学。
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造成伤害。
2.2安全保障义务履行不到位
《全民健身条例》（以下简称《条例》）等都提到要保障公民的合法权益，经营场所要做好安全保障措施并制定相应制度。安全保障义务是一种法定义务，是在社会活动中综合考虑设立此种义务的必要性及其价值之后所确立的。高危运动所需场地或环境较为特殊和专业，因此要重视安全保障义务的履行，否则对于所产生的后果就要承担法律责任。与“安全保障义务”相关的案例不在少数，例如，初晓峰
诉秦皇岛紫云山滑雪场有限公司一案中，一审法院认为紫云山滑雪场作为经营者、管理者，对滑雪场的设施未尽到安全保障义务，是导致初晓峰受伤的次要原因。二审法院最终认定因紫云山滑雪场所做拦网松懈，以及灯杆没有外包保护，是初晓峰受伤的另一个原因，紫云山滑雪场应承担次要责任。最终驳回上诉，维持原判。暂且不讨论双方责任承担的比例，就滑雪场需要承担相应责任这一点来看，法官对于经营主体的安全保障义务是否履行到位是十分重视的，因为这直接关系到参与者的人身利益是否能最大限度地得到保障。
2.3从业人员资格欠缺
高危体育运动项目的相关教练资格采用的是准入制，只有取得相关的国家职业资格证书才能上岗工作。根据《经营高危险性体育项目许可管理办法》（以下简称《许可管理办法》）规定，申请经营高危体育项目应当提交的材料之一就是社会体育指导人员、救助人员的职业资格证明。《条例》第三十一条也对此作出规定。高危体育市场乱象丛生，存在大量欠缺从业资格的人员从事高危运动相关指导和救助工作的现象。高危体育事业在我国起步较晚，教练、指导人员不足，有正规资格和证书的就更少。职业技能鉴定工作进展缓慢，相关从业人员资格的欠缺，也是引发风险的一大诱因。
2.4行政主体监管不力
行政部门对高危体育运动经营开展等各项活动有着严格审批以及监督管理的重任，其监管不力也会引
发风险。如2016年7月，济南市一小区内的游泳馆发生泄漏事故，导致27人因吸入中毒。次日，该游泳馆却仍在营业，事故发生后相关部门并没有出现在现场，更别谈下达停业整改等处理意见，且该游泳馆次日继续开馆营业。这样的局面，与行政部门的监管失职是分不开的，风险没有得到有效地抑制，反而继续存在。
3高危体育运动风险的法律防控措施
3.1强化经营主体的法律责任
关于经营高危体育运动的主体范围，《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》规定：“经营高危险性体育项目的主体是指从事公告所列高危险性体育项目经营的所有类型的主体，既包括以营利为目的的企业、个体工商户，也包括有经营行为的事业单位、社会团体、民办非企业单位等。”经营高危体育项目既涉及公民的人身财产安全，也涉及相关产业和市场的发展，具有一定的复杂性，因此要强化经营主体的法律责任。《条例》和《许可管理办法》对于未经批准，擅自经营高危体育运动项目的、高危体育运动经营者取得许可证后，不再符合规定条件仍经营该项目等情形作出了行政处罚规定。此外，对于县级以上人民政府体育主管部门的工作人员在实施行政许可过程中存在的玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊的行为，将给予处分，构成犯罪的还会依法追究刑事责任。
3.2设立专门的法律事务机构
经营高危体育运动的过程中，常遇到制度是否合法合规、经营许可纠纷、安全事故纠纷等法律事务，这些都关系到经营主体对法律风险的认知以及所要采取的防控措施。我国高危体育运动协会中，有一些缺乏专门处理法律事务的机构，以中国登山协会为例，其组织机构中并无单独的法律部门，法制工作是隶属于办公室的职责范围，而办公室的职责范围较广，主要负责的事务高达23项，这会使法律事务的工作不够集中和独立，人员的合理分配也会受到一定影响。要完善法律风险防控机制，可设立专门的法务机构，配备专业的法务人员，对法律事务进行统一处理。3.3关注相关法律政策动向
各单位应高度关注法律政策的动向，对国家颁布实施的法律法规认真进行学习和研究，及时对相应规章制度进行修改。经营主体应做到依法决策，依法经营，服从监管。相关人员应明确工作实质，准确把握工作程序和要求，依法行使职权。在加强学习的同时，还要注意将学习成果与实际工作联系起来，只有通过实践才能反映出理论上的不足，有利于促进规则的修订和完善。
4高危体育运动法律监管的问题
4.1高危体育运动的法律监管现状
根据我国《体育法》规定，国务院体育行政部门负责主管全国的体育工作，县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构，负责本行政区域内的体育工作。各省市体育行政部门依据体育总局的文件精神和管理办法，结合自身实际情况制定相应的规范，并接受上级的监督和检查。
2009年开始实施的《条例》，正式对高危体育运动相关事项作出规定，包括社会体育指导人员的资格认证；企业、个体工商户的经营条件等。2011年国家体育总局发布的《体育事业发展“十二五”规划》中提出了高危体育经营活动的监管措施。2013年国家体育总局公布《许可管理办法》，包括总则、申请与审批、监督检查、法律责任、附则。各省市也发布了经营和管理高危体育运动相关的各项规定。
此外，2020年国家体育总局发布了《关于进一步加强和规范体育领域事中事后监管的若干意见》。共包含三个子
第6期高危体育运动的风险防控与法律监管23
事项：对经营高危险性体育项目单位的行政检查、对未经审批经营高危险性体育项目的行政处罚、对取得许可证后不再符合条件仍经营的行政处罚。上文所述对于风险的防控措施是属于事前的预防，此意见的出台加强了对于事中事后的监管，对整个监管体系进行了进一步的完善。
4.2高危体育运动监管中存在的问题
4.2.1项目范围界定不一
前文所提“高危险性体育项目”的解释，仅仅是做了概念上的说明，实践中还是要先确定哪些项目属于高危体育项目，才能按照规定进行监管和处罚。《公告》目前只包含了四大项六小项运动，而诸如广东
和吉林等地方的管理规定和条例中还包含了漂流、蹦极、射击、射箭、卡丁车、轮滑、滑翔伞、动力滑翔伞、热气球、滑冰等，范围更广，这就给高危险性体育项目的范围界定造成一定的混乱，对于部分项目的监管力度也会不一样。若缺乏高层级的法律保护，自然也不利于该项运动的发展。
4.2.2监管对象不明晰
《条例》第二次修改中，将“经营高危险性体育项目”改为“企业、个体工商户经营高危险性体育项目”。《许可管理办法》中关于“经营高危险性体育项目”的规定，由原来的“以营利为目的”改为“企业、个体工商户…”。但一些地方规定中却仍然有所不同，如吉林市的管理条例中是“……是指以营利为目的……体育经营活动”。下位法未与上位法保持一致导致监管对象不明晰，给监管工作带来了困难。“企业、个体工商户”的修改，是将监管对象具体化。而“以营利为目的”更强调主体将营利作为经营目的，淡化了监管对象主体类型。虽然就本身性质来说，企业和个体工商户逃不开营利目的，但也存在非营利目的的行为，例如出于社会责任感而宣传和普及某个运动项目，对于此类行为也需要加强监管。若规定对象仅是“以营利为目的”的主体，监管和执法过程中则会受到一定限制。4.2.3监管部门怠于履责
《条例》中规定，对于高危体育的经营活动，县级以上地方人民政府体育主管部门应当依法履行监督检查职责。《许可管理办法》中也规定了经营高危体育项目所要具备的条件，包括相关体育设施要符合国家标准；社会体育指导人员、救助人员的职业资格证明；安全保障制度和措施等。这就需要执法
人员严格按照规定履行监管职责，发现问题如实上报并及时处理。实践中，因执法人员未按规定履行职责而造成事故的现象屡见不鲜。如前文提到的游泳馆泄漏事件，当地部门没有做好本职工作，怠于履行监管职责导致风险发生。
5高危体育运动监管问题的法律对策
5.1扩大项目名录，完善相关立法
《国家体育总局关于2018年法治政府建设工作情况的报告》中提到将启动第二批高危险性体育项目目录的制定。高危体育运动蓬勃发展，更新项目名录是必然的趋势。随着更多的高危体育运动加入监管行列，相应的立法也需跟上脚步，通过制定一系列的法律法规，使日常监督和处罚做到有充足的法律依据，提高监管效率。而且不同地方性法规中规定不同，缺乏上位法的依据和指导容易造成立法混乱，促进高危体育运动项目的国家级立法，不仅可以对现有制度作有益的补充，也可以为各地制定管理规章提供有力依据。同时，地方法规应紧跟上位法进行相应的修订，进而加快高危体育运动的法制化进程。
5.2依法履行职责，加大监管力度
各级体育行政部门对于主管范围内的项目应落实各项监管措施，严格遵守执法程序，对执法人员的资
质进行仔细审查，执法过程中无论是人员数量还是证件必须按照要求执行，明确违反规定导致危害后果所要承担的法律责任。执法人员的法律素养直接影响着执法效果，从国家到地方，各级各地的体育部门均应加大监管力度，加强执法队伍的建设，重视执法人员的培训和指导。
5.3加强普法宣传，反向推动执法
虽然近年来人们对高危体育运动的了解逐渐增加，但认识还是不够深入。游泳排在高危体育项目目录首位，很多人没有意识到甚至不理解，对于这种早已融入日常生活的体育运动，人们的安全意识不经意下降，最终发生事故。因此，应当通过新闻报道、杂志、等多种媒体途径加大高危体育运动的普法宣传，让人民众真正理解什么是高危体育运动，对于经营主体和场所有着怎样的条件要求，这样才能更好地保障自身权益，对于存在的问题及时发现，对于违规违法现象及时投诉，以此来反向推动相关部门的执法工作，弥补监管漏洞。
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