社科文化
武思蒙
（青岛大学，山东，青岛  266071）
摘    要：2017年《行政诉讼法》的修订，使我国正式确立了行政公益诉讼制度。这有利于使公共利益得到更好地保护，
但同时在实践中也暴露出一些问题。本文通过分析我国行政公益诉讼制度存在的问题，为完善该制度提出建议。
关键词：公共利益保护；受案范围；举证责任
公民、集体、国家的利益在人们追求自身利益的过程中有时会遭受到不同程度受到损害。为了避免国家利益和社会公共利益受到企业的违法行为及政府不作为的侵害，我国逐步建立起了行政公益诉讼制度。
一、行政公益诉讼的含义
公益诉讼是与私益诉讼相对应的一个概念。其是指由于社会公共利益和国家利益被侵犯，检察机关或被授权的社会组织依据法律规定向人民法院提起诉讼，保护公共利益的一项诉讼制度。
行政公益诉讼是指适格主体为确保公共利益免遭不法侵害，对做出违法行政行为而侵害公共利益或使公共利益受到威胁的行政机关提起诉讼的制度。[1]这一诉讼制度区别于传统意义上的行政诉讼制度。由于原告与案件有利害关系，可以将行政诉讼制度理解为行政私益诉讼。而行政公益诉讼的原告与案件并未有直接利害关系，其所维护的是国家和社会公共的利益。
二、我国行政公益诉讼制度的立法沿革及现状
公益诉讼制度在我国法律体系中经历了从空白到设立的发展过程。在建国初期，《最高人民检察署试行组织条例》中就有着公益诉讼相关规定的记录。1997年河南省方城县的国有财产流失一案是我国第一起由检察机关担任原告的公益诉讼案件。从公益诉讼第一案出现一直到2015年，虽然我国期间也出现了一些以保护公共公益为目的的公益诉讼案件，但是法律没有明确规定相关内容，并且公益诉讼也并没有明晰划分出行政和民事类型。2015年7月1日，最高人民检察院在13个省份开展了为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。此次试点，是我国开始探索建立公益诉讼制度的尝试。在试点过程中暴露出来的问题和从中取得的经验，为之后这一制度的正式确立提供了宝贵的先行经验。2017年6月27日,《中华人民共和国行政诉讼法》修改，第二十五条增加了关于行政公益诉讼的相关实质内容，这是我国正式确立行政公益诉讼制度的标识。
三、其他国家或地区行政公益诉讼的立法经验
在美国，检察机关代表政府提起行政公益诉讼，以司法强制力对公共利益进行保护。除此之外，美国以法律和判例的形式规定了社会组织享有提起行政公益诉讼的权利，在《克莱顿法》以及很多州立法等法律或判例中都有所表现。美国准许案外人为了保护公共利益提起行政公益诉讼。
根据英国行政法的相关规定，检察总长担任形式上的原告，在实际操作中，可以由检察总长或由其批准的检察长作为原告，也可以由经过检察总长许可后的个人或社会组织以检察长的名义提起。当然，还可以由公民个人独自提起。
台湾行政公益诉讼的立法规定不仅仅体现在行政诉讼法中，还分布于一些单行立法之中。我国可以借鉴台湾地区的做法，在单行法律中完善《行政诉讼法》第二十五条中受案范围相关领域的立法，以使行政公益诉讼更具有可操作性。此外，台湾行政诉讼法第九条明确规定了原告范围为当事人和其他案件没有利害关系的人。
我们从以上区域的相关立法中可以发现，比较完善的行政公益诉讼制度都会明确规定原告范围，而且把以维护公共利益为目的的个人和社团法人纳入其中。我国现阶段仅规定了检察机关作为适格原告，在以后的立法中可以不断丰富原告范围。
四、我国行政公益诉讼立法中存在的问题
（一）提起行政公益诉讼的主体较为单一
《行政诉讼法》第二十五条赋予了检察机关担任行政公益诉讼原告的主体资格。在理论和实践中，由其作为原告存在着一些缺点：由于检察机关事务繁多，在有些情况下，对于公共利益受损的感知并不及时；行政机关和检察机关都是公权机关，不可避免的可能会存在利益联系，无法公正进行诉讼；检察机关作为国家公权力机关往往只考虑到国家或社会公共利益，而忽视受侵害的个人利益保护。因此，单纯由检察机关作为法律规定的唯一主体，会使公共利益无法得到全面的保护，从而使立法目的难以完全实现。
（二）受案范围较为狭窄
目前我国行政公益诉讼的受案范围与2015年的试点相比较，仅增加了食药安全这一领域。然而条文中列举的四个领域并不足以覆盖公共利益保护的大部分方面。随着社会的发展，受到侵害的公共利益并不仅仅来自于法条所列举的四个领域，相反，而是会出现各种类型的公益受损案件，大量的行政机关不作为或违法行政行为所造成的公共利益受损案件无法根据行政公益诉讼制度得到解决。
（三）诉前程序与诉讼程序的接连问题规定不明确
诉前程序可以起到敦促行政机关依法履行职能，保护公共利益的关键功效。但对于诉前程序结束以后
公共利益仍然无法得到保护的案件，《行政诉讼法》仅规定了“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”如何判别行政机关有无依法履行职责？诉前程序结束以后，是否必须转入诉讼程序？对于这些问题，法律没有确切要求，这便使检察机关拥有较大的自由裁量权，存在着权力被滥用的风险。
（四）举证责任和证明标准规定不明确
我国《行政诉讼法》虽然规定了行政公益诉讼制度，但对其很多细节部分的规定却不是很详尽，相关法律法规以及规范性法律文件并没有明确地对举证责任进行分配。目前关于公益诉讼制度的规定并没有形成完整的体系，分布在某些单行法之中，导致实际操作适用困难，给诉讼各方主体带来诸多不便。
检察事务
此外，刑事诉讼和民事诉讼都有着明确的证明标准：民事诉讼的证明标准为高度盖然性；刑事诉讼证明标准是犯罪事实清楚，证据确实充分。而《行政诉讼法》却欠缺相关规定，这不利于原被告进行举证。由于没有一个证明标准作为依据，
作者简介：武思蒙（1996-），女，汉族，山东临沂人，法学硕士研究生，青岛大学法学院宪法学与行政法学专业，研究方向：
行政法学。
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法官的裁判也只能依靠自由裁量。
五、完善我国行政公益诉讼立法的建议
（一）适当赋予其他主体以行政公益诉讼原告资格
我国《行政诉讼法》只规定了检察机关担任提起行政公益诉讼的合法主体，但在以后的立法活动中，可以将其他社会组织和个人纳入到原告主体的范围内。
社会组织和个人对于损害公益的行为具有较强的感知能力，可以更为及时的提起诉讼，监督行政执法。除此之外，由权利监督制约权力，可以使公共利益排除其他干扰，真正得到切实的保护。这样还能够避免检察机关只考虑到国家、社会利益而忽视个人利益的缺陷，防止出现虽提起公益诉讼但公民个人的利益却仍继续受到损害的局面，使各方面的利益都得到全面的保护。
虽然可以适当赋予其他主体以行政公益诉讼原告资格，但各类主体并不处于同一位阶，检察机关应是最符合法律要求的原告。其他组织和个人也可以提起行政公益诉讼，但要先向检察机关提出对危害公益的行为进行审查的建议，在检察机关不审查或审查后不予起诉的情况下，才能够向法院提起公益诉讼。这样起可以起到及时全面保护公共利益的作用，也可以防止滥用诉讼权利的情形发生。
（二）扩大行政公益诉讼的受案范围1.增加列举式受案范围的相关规定
《行政诉讼法》仅规定了四类领域，但是实际中，消费者权益保护、生产安全监管、劳动者权益保护、未成年人保护等其他领域也经常发生公共利益受侵害的事件。在以后的立法过程中，这些值域也应被考虑纳入受案范围中，形成全方位的公共利益保护格局[2]。
2.对兜底式规定作扩大解释
第二十五条在列举受案范围时，使用了“等”字作为兜底性规定，这里的“等”应做扩大解释，理解为“等”外等，即公益诉讼的受案范围不限于前述几种，而是有所扩大，凡是有关国家利益和公共利益维护的案件，只要符合法条的相关规定，都属于行政机关的受案范围。这样解释可以防止在出现其他侵犯公共利益的行为，而行政机关不作为时，检察机关想要依法起诉却无法条可以援引的情况，同时也为以后受案范围的扩展留有空间。
（三）通过立法明确检察机关提起行政公益诉讼的条件由于立法对于检察机关应在什么条件下提起诉讼的规定不明确，导致在实践中各地各检察院提起行政公益诉讼的标准不一，自由裁量权较大。对此，立法应做出统一的标准：当行政机关收到检察机关发出的检察建议后，仍未全面履行其职责，这使公益仍处于受损状态或存在受损的威胁时，检察机关提起诉前程序。
行政机关有条件履行却拒绝履行法定职责是判断行政机关未全面履行职责的标准之一。这一标准主要指向是行政不作为，这也是行政机关在行政公益诉讼中的主要违法形态。如果行政机关已经穷尽了所有方法，仍无法防止危害结果的发生或无法制止危害结果的继续，那么便不应当提起行政公益诉讼。
如果在启动诉前程序后，公共利益仍然处于受损状态或存在受损的威胁，此时不能实现诉前程序的立法目的，因此公共利益得不到保护同样是行政公益诉讼的启动条件。
（四）通过立法明确规定诉讼主体的举证责任和证明标准
1.行政机关承担否定行政违法或不作为的证明责任
行政公益诉讼从属于行政诉讼项下的一种诉讼类别，应当遵从《行政诉讼法》中由被告承担其行政行为具有合法性的举证责任规则。行政机关只有提供了相关证据，证明其已
经依法履行职责，没有对公共利益造成侵害，才能避免承担败诉的风险。
此外，检察机关并不参与行政行为的实施过程，其案件来源除了自身监督发现之外，还有一部份是来自于其他公民、法人和社会组织的举报，可能无力提出行政机关违法的证据。因此，应当由行政机关承担证明其行为合乎法律标准，否定行政违法或不作为的证明责任。
2.检察机关承担已进行诉前程序和存在损害事实或威胁的举证责任
行政公益诉讼是检察机关依法行使其检查监督权的体现。检察机关行使监督权就必须先向行政机关提出建议，促使其纠正错误，维护公共利益。如果行政机关收到建议后拒绝改正，此时，检察机关可以原告身份提起诉讼，行使其检查监督权。在公益诉讼进程中，检察机关所要承担的主要举证责任是证明在发现公共利益受损后，曾经履行诉前程序，向行政机关以检察建议的形式发出了告知，行政机关在收到通知后拒绝纠正错误的行政行为。
除了证明已经依法进行诉前程序外，检察机关还应当证明损害事实已经发生或者存在受侵害威胁的责任。因为只有存在公益受损的情况或威胁，才能启动行政公益诉讼程序。若不存在受损或受威胁的法益，由于没有危害结果的存在，也便无需提起行政公益诉讼。但立法对于检察机关所承担的这一举证责任不应规定过高的标准，程度只要达到足以提起行政公益诉讼即可。
3.将证明标准规定为排除合理怀疑
我国《行政诉讼法》没有明确规定待证事实要达到何种证明标准才能使法官采信，承担证明责任的人才能卸去证明责任，这给双方当事人的举证增加了难度，因此规定一个明确的证明标准应提上日程。
刑事诉讼对于犯罪分子的刑法制裁较为严厉，通常会涉及其人身自由、政治权利等方面的权利，因此需要较高的证明标准以防止错误裁判。但对于行政公益诉讼而言，过高的证明标准会降低行政公益诉讼的及时性和效率性，由此，行政公益诉讼应同民事诉讼一样，以“排除合理怀疑”作为标准较为合适，这样才能发挥公益诉讼制度对公共利益保护的核心价值，敦促检察机关和行政机关依法诉讼，维护公共利益[3]。
六、结论
自2015公益诉讼试点，到2017年《行政诉讼法》修改确立公益诉讼制度直至现在，行政公益诉讼经历了一个试点到推广的过程。在这期间，这一制度逐渐成熟，取得了巨大工作成果，各地区检察机关检察监督行政机关严格依法保护公共利益，通过公益诉讼制度将检察机关、审判机关和行政机关密切的结合起来，通过监督、合作，增强对公益保护的合力。
虽然行政公益诉讼制度现已取得了喜人的成果，但在制度层面和实际操作层面仍然存在着一些问题。这就要求权力机关在以后的立法工作中，不断完善公益诉讼制度的构建，检察机关在司法实践中不断探索发展路径，形成一个完善的制度，完成有力维护公共利益的目标。参考文献：
[1]林仪明.《我国行政公益诉讼立法难题与司法应对》《东方法学》2018年第2期，第153页。
[2]李洪雷.《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》《行政法学研究》2017年第5期，第56页。
[3]王万华.《完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题》，《法学杂志》2018年第1期，第102页。