对检察机关内设机构改革的设想
检察机关是国家的法律监督机关，按照法律的规定行使检察权。在检察机关内部设置一定的职能部门，具体负责履行不同内容的检察权，是有效行使检察权的重要组织保障。随着社会的发展，尤其是在司法改革不断深入的今天，检察机关的职能其内涵和外延也都在发展变化，为适应新时期检察工作的需求，其内设机构也应因此而有所改变，这样才能保证检察机关更加高效、合理地行使检察权。
一、检察机关内设机构的现状
检察机关内设机构之间的权力配置，是指检察权在检察机关内部各职能部门之间的分配。我国检察机关的内设机构及检察权的配置经历了一个不断发展变化的过程。当前检察机关主要内设机构设置是：（1）侦查监督部门，主要行使批准和决定逮捕权，对公安机关立案、侦查活动的监督权。（2）审查起诉部门，主要行使提起公诉权、刑事抗诉权和人民法院审判活动的监督权。（3）反贪污贿赂部门，主要行使对贪污贿赂犯罪的侦查权。（4）渎职侵权检察部门，主要行使对国家机关工作人员渎职侵权犯罪的侦查权。（5）监所检察部门，主要行使对监狱、看守所、拘留所等执法活动的监督权。（6）控告申诉检察部门，主要行使控告、举报的受理和刑事申诉案件的复查权。（7）民事行政检察部门，主要行使对人民法院民事审判、行政诉讼的监督权。（8）其他部门。如政工、办公室、行政装备、职务犯罪预防、法律
政策研究室、监察、技术等部门。
二、当前内设机构配置存在的问题
1、刑事案件重复审查。侦查监督部门是负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批准逮捕的案件，审查决定是否逮捕，对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请延长侦查羁押期限的案件审查决定是否延长，对公安机关应当立案侦查而不立案以及侦查活动是否合法实行监督等工作。审查起诉部门是负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送起诉或不起诉的案件，审查决定是否提起公诉或不诉，出席法庭支持公诉，对人民法院的审判活动实行监督，对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。这二个部门主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件，一个审查决定是否逮捕，一个审查决定是否提起公诉或不诉来实现侦查监督。在检察实践中，出现阅卷、讯问、熟悉案情重复情况，以及分别装订卷宗（副卷）等现象，导致办案效率低下，浪费检察资源。
2、侦查部门之间存在职能交叉。反贪污贿赂局是负责对国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行立案侦查等工作；渎职侵权检察部门是负责对国家工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、破坏选举等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪案件的侦查工作等工作。实际工作中，反贪部门线索多查案缺人手，
渎职侵权部门案源少，有力无处使；遇到一人涉嫌贪污、渎职侵权两罪分别查，遇到不是管辖的案件就转查，不仅造成重复讯问取证，浪费司法资源，丧失破案良机，而且两个部门之间容易产生矛盾，造成力量内耗，削弱了检察权的行使。
3、综合部门设置过多，工作重叠。办公室、政治处、纪检监察及行政装备部门、技术部门都是检察机关的管理、服务机构。其主要职能是负责机关的文秘、档案、统计、保密、装备、后勤、财会、行政事务以及政治思想、目标管理、人事管理、教育培训、纪检监察、党建、局域网管理等工作。由于分工过细，
有时会出现有些事几个管理部门都能管，又都不管的情况，不利于检察工作的开展。
4、检察权配置上的不明确，有的职能部门没有完全行使法律规定的检察权。我国刑事诉讼法规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起刑事诉讼的时候，可以提起附带民事诉讼。对此，最高人民检察院没有明确要求，也没有作出有关解释和规定，导致此项检察权行使上出现真空。
5、片面强调归口管理，一些检察权的配置削弱了检察权的行使。民事行政检察部门一度配置有对公务犯罪的侦查权，实践证明对于强化监督具有十分重要的意义，取消民事行政检察部门对公务犯罪的侦查权，不利于民事行政检察权的独立高效行使。检察事务
三、检察机关内设机构改革的设想
对于检察机关内设机构改革，我们认为，《人民检察院组织法》应当对全国各级检察机关内设机构的设置作出明确规定，使检察机关内设机构的设置有法可依，同时实现全国检察机关内设机构设置、称谓统一，以体现其权威性、合法性、统一性。同时，要根据检察工作的实际需要，对职能重叠的机构实行合并，对人员臃肿的机构进行精简，充实到一线的检察工作岗位上，使检察机关每一个岗位的内容充实丰富，充分调动每一个检察人员工作的积极性，以提高检察工作的效率。
1、合并行政事务与后勤装备部门，统一归口为办公室职能范围，单设综合秘书科。该机构负责文秘、印章、信息、统计、档案、技术、检察宣传、调查研究、图书资料、编缉年鉴、行政事务、财务装备、局域网、车辆及赃款赃物的管理等项工作。将政务和后勤保障的职能合并一处，有利于提高政务效率和质量，将办文、办事、劳资、财会以及后勤保障的职能集于一体，有利于保障检察政务的正常运行，达到政令畅通，政事无阻滞，为检察业务做好保障和服务，突显检察院的司法属性。设立综合秘书科，单纯设置其职能为领导决策服务，对上情下达、科学决策有利。
2、实行捕诉合一，成立刑事案件监督部门。负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批准逮捕、提请延长侦查羁押期限和移送起诉或不起诉的案件，审查决定是否逮捕、延长、提起公诉或不诉，并出席法庭支持公诉；对公安机关应当立案侦查而不立案的及侦查活动是否合法实行监督；
对人民法院的审判活动实行监督，对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。通过捕诉合一，提高办案质量和效率，节省、整合司法资源，推进了以实现提高公诉、庭审效率为宗旨的司法价值取向的进程。谁批捕、谁主诉的办案机制，为主诉检察官指导侦查，使侦查活动为公诉活动服务的新型检警关系的形成创造了条件。有利于建立以起诉为龙头、起诉质量为核心的有效公诉机制。同时减轻了集中受案的压力，加快了办案速度。
3、合并反贪局、渎职侵权侦查部门、预防职务犯罪办公室，成立职务犯罪侦查部门。负责对国家工作人员贪污贿赂、挪用公款、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、破坏选举等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利等职务犯罪案件的侦查工作；收集和管理职务犯罪的信息、情报，掌握了解和综合分析职务犯罪的情况；研究、制定预防职务犯罪的对策和措施；向案发单位提出预防职务犯罪的检察建议等工作。贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪涉及的是国家工作人员和国家机关工作人员，其犯罪性质接近，往往贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪相互交错，由一个部门管辖，有利于线索的深查细挖，可以形成反腐败合力，避免线索遗漏或线索不移交等问题，提高侦破职务犯罪成功率，有效利用司法资源。
第二篇：对检察机关内设机构设置问题的思考
对检察机关内设机构设置问题的思考
【内容提要】检察机关恢复重建三十多年来，各地检察改革力度不断加大。《人民检察院组织法》对检察机关内设机构的设置做了原则性的规定:“最高人民检察院根据需要，设定若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。这一规定突出了内设机构设置的灵活性，为基层检察院的改革和完善提供了发展和探索的空间。进一步改革和完善基层检察院机构设置，是一个值得实践与探索的重要问题。
【关键词】基层检察机关内设机构改革
在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的今天，基层检察机关作为履行法律监督职能的基础单位，其内设机构设置是否科学、合理，直接影响到检察职能的发挥以及检察机关在人们心目中的形象和地位。因此，思考检察机关尤其是基层检察院内设机构的改革，建立科学合理的内设机构体系，对于促进各项检察业务的深入开展，加强法律监督能力建设，全面推进检察事业，具有非常重要的意义。
一、基层检察院内设机构设置的现状
从2002年机构改革以来，基层检察院根据《人民检察院组织法》的有关规定，以宪法赋予检察机关的法律监督权能为中心，一般设立了侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、办公室、政工科、警务科、监察科、案件管理中心等内设机
构，这些机构的设立从数量上来看，基本都是上下对应设置，从功能上来说，与法律赋予检察机关的职能基本相适应，较好地履行了法律监督职能，维护公平正义，打击犯罪，维护社会稳定，对促进社会和谐起到了重要作用。但是随着社会的发展变化，现行检察机关基层院内设机构体系，显示出了不少不适应或即将不适应社会发展和检察事业发展的环节和部位，主要表现在以下几个方面:
(一)内设机构设置乱。检察机关内设机构的设置与检察职权的内部配置密切相连，内设机构设置的是否科学、合理，直接反映了对检察权的认识。目前全国甚至是同一地区的基层检察院的内设机构没有统一标准。同样是基层院，山东省淄博市的基层院都设研究室，而东营市的基层院则没有设研究室，研究工作或设在办公室或设在政工科。以东营市职务犯罪预防科为例，目前仅东营区院计划单设预防科，其他县区院则把预防科放在反贪局内。预防机构独立设置，还是与反贪局合为一体，反映了对职务犯罪预防职能的不同观念，即检察机关进行职务犯罪预防与查办职务犯罪案件是不是各自独立的两个职能。
(二)内设机构名称乱。在现有的内设机构中，职能大体相同的内设机构，名称却存在着明显的差别。同是检察政治工作部门，山东省的淄博、济宁等市的基层院设政治处，下设组织人事科，宣传教育科，而东营市的基层院设政工科，不再具体划分。又如，研究工作，有的设研究室，有的设政研室，有的设法律政策研究室、有的设宣传调研科。同样是基层院，有的反贪局按一个副科级单位设置，有的内设侦查一科、二科、综合科等几个副科级单位。
(三)派出机构乱。有的派出机构是副科级，有的甚至连副科级也算不上。有的叫派出检察室、有的叫派驻检察室、有的叫乡镇检察室。目前山东省正在大力推行派出检察室，淄博市的基层院设了大量的派出机构，仅博山区院就设置了三个派出检察室，均为副科级，临淄区院也设置了两个派出检察室，没有明确级别，而东营市基层院的派出检察室则正在筹建中。派出检察室的设置直接涉及到检察职能延伸的空间问题，也涉及到对检
察权性质功能的理解。
(四)内设机构设立缺乏自主权。根据《人民检察院组织法》的规定，内部机构的设置应当由检察机关根据工作需要进行确定，但现实情况却大相径庭。基层院要设立某个业务机构，不仅本身无权决定，而且连上级检察机关也难以左右，必须报本级机构编制部门进行审查批准。而机构编制部门往往以政府各级部门之间是否平衡作为是否批准的出发点，致使有的业务机构，尽管从检察机关来看确属需要，非设不可，但机构编制部门却很难予以批准。即使按照上级检察机关命令下文设立机构，如果得不到机构编制部门的认可，也难以名正言顺。目前东营市基层院的监察科(或称监察室)、案件管理中心即属此类情况。
二、现行机构设置对行使检察权的影响
基层检察院内设机构设置上的混乱在一定程度上反映了检察机关对自己的职能如何分类尚无统一的、
明确的认识。这在很大程度上影响了检察权的有效行使和检察机关的公众形象。
(一)部分检察权的行使出现空白。机构设置是权力行使的组织保障。法律赋予检察机关的职权，只有通过一定的机构设置，落实为具体职能部门，才能保证其行使。例如，刑事诉讼法第224条明确规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”，即法律赋予检察机关对刑罚执行活动进行监督的职权。但是由于基层检察院的内设机构只有监所检察科，所以对刑罚执行活动的监督仅限于看守所，而对于法律规定
由人民法院执行的大量的财产刑，由派出所执行的缓刑以及对假释、保外就医的社会服刑人员，就没有机构承担监督的职责。
(二)影响检察资源的充分利用。检察机关的资源本身十分有限，但是由于机构设置的不科学、不合理，使有限的资源不能充分发挥作用。例如，东营市基层院的政工科，一般是二至四人，除了干部人事、教育培训、检察宣传、检察政工四项基本工作之外，还要负责机关党建、各类主题实践活动、劳资保险、表彰奖励、精神文明建设、社会治安综合治理等工作，人少事多，常常是年头忙到年尾。同时各项主题活动要开展的有声有，就得经常些事来做，这无疑又给业务部门增加过多的非业务活动，以致把检察机关的大量精力用在检察职
能以外的活动上。
(三)影响执法规范化建设。近年来，检察机关努力加强执法规范化建设，这是保障检察机关依法独立公正行使检察权的重大举措。但是，执法规范化的基本前提是组织机构的规范化。如果检察机关内设机构本身就不规范，各个检察机关有自己的设置，全国、全省甚至全市就很难形成统一的执法规范，规范化建设也自然无法实现。因为机构设置与职权划分是分不开的。机构设置不同，职权划分、制约以及对行使职权的考核就无法相同，执法规范也就难以做到统一。比如，同样是基层院的反贪局，设两个侦查科和设三个侦查科的院，在职务犯罪侦查权的分解方面必然会有所差别，而这种差别也就必然会带来具体规范上的差异。
三、检察机关内设机构设置应遵循的原则
基层检察机关内设机构设置要根据宪法和法律的规定，结合基层检察工作的实际，以实现强化法律监督
职能，维护公平正义为目标。因此，应遵循以下原则。
(一)统一规范原则。基层检察机关之间以及基层检察机关与上级机关之间内设机构的数量、名称应大体一致，相互对应。所设机构的职能目标应统一，分工和隶属、制约关系要明确，务求形成完整统一，相互协调，各司其职，各负其责的法律监督体系。
(二)依法设立原则。基层检察机关内设机构的设置，必须根据我国宪法和法律的规定进行，必须在具有中
国特的社会主义法治前提下，依照《人民检察院组织法》开展。
(三)协调发展原则。宪法和法律赋予了检察机关法律监督的权利，因此，在内设机构设置上必须从强化法律监督的整体功能和有利各项业务工作协调，可持续发展的要求，防止片面追求某一方面的强化和发展而导致整体功能发挥的不全面、不协调、不稳定。
(四)精简高效原则。基层检察机关的内设机构设置要进一步完善法律监督职权配置的科学性、合理性，在宪法和法律的规定范围内，从既有利于协调、配合，又有利于监督制约，既有利于发挥法律监督单项职能，又有利于发挥法律监督整体职能出发，对机构进行适应的精简、调整、合并和充实，使机构设置更为合理、科学、精干高效，为实现法律监督功能的最大化和最优化构建立相应的组织载体。
四、基层检察机关内设机构改革的思考
基层检察机关内部机构设置是一项系统工程，应根据宪法和法律的规定，以充实基层检察机关的业务工作为主，合并职能重叠部门，以求达到提高工作效率和工作业绩的目的。
(一)将侦查监督科、公诉科合并，成立刑事检察科。基层检察机关分设侦查监督科和公诉科，主要是为
了加强内部监督制约，现在各基层院都专门成立了案件管理中心，其在承担案件受理、分流、登记、备案的程序性职能之外，应该更加充分履行对案件的监督管理职责。这样，就可以将侦查监督科和公诉科合并，节省、整合司法资源，推行谁批捕、谁主诉的办案机制，减轻集中受案的压力，加快办案速度。
(二)将公诉科的抗诉职能并入民事行政检察科，成立审判监督科。以山东省东营市河口区院为例,2007年至2011年上半年间，刑事案件提出抗诉26件，改判1件，而提起公诉的案件有777件，提抗和改判率仅为公诉案件总数的百分之四。究其原因，主要是因为有些公诉案件怕被法院判决无罪，影响办案质量，所以对法院有所忌惮，公诉人不愿抗将公诉职能与抗诉职能相分离，必将大大增加刑事案件的抗诉数量和质量，形成监督机制以保证办案质量。刑事抗诉职能与民事、行政案件，都是针对法院不公的判决、裁定，完全可以合二为一，成立审判监督科。
(三)将控申科(受理举报部分)反贪局、反渎局、司法警察大队合并，成立职务犯罪侦查局。控申科受理的自侦案件线索，与反贪局、反渎局一脉相承，将控申科受理举报职能编入职务犯罪侦查局，有利于对举报线索的协调、递转、快捷地处理，减少流转程序，提高工作效率。反贪局、反渎局同属检察机关职务犯罪侦查部门，而在基层院司法实践中，遇有大要案、疑难复杂案件，往往整合这二个局的侦查资源，而且渎职贪贿案件往往相互交织在一起，统归一个部门管辖，有利于线索的深查细挖，形成反腐合力，提高侦破职务犯罪成功率，有效利用司法资源。司法警察大队基本上是为职务犯罪侦查提
供警务上的保障，可以归入职务犯罪侦查局。
(四)将监所检察科改为刑罚执行监督科。从刑事诉讼法规定的职能看，监所检察科的名称完全不能涵盖其职能，因为监所科除对监狱、看守所等刑罚执行机关的执法监督外，还承担了对监外五种人的检察监督。因此，可以将监所检察科改为刑罚执行监督科，以体现检察机关刑罚执行监督的属性。
(五)将监察科(监察室)并入政工科，改称政治部(处)。将监察科并入政工科主要原因是监察工作和思想政治工作、组织宣传工作一样，都是做人的工作，规范人的行为，提高人的素质，激发人的活力，而且将政工科更名为政治部(处)与党委工作部门相对应，与检察机关内设业务机构相区别。
总之，基层检察机关承载社会矛盾化解，社会管理创新，公正廉洁执法的重要职责，其内设机构的改革与完善必将进一步强化法律监督，推进三项重点工作的开展，为地方经济社会发展和大局稳定将会发挥越来越大
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