近年来检察机关以检察建议的形式预防违法犯罪特别是职务犯罪在检察工作中被广泛应用,检察建议的诉讼监督功能加强,并有扩大发展趋势。2014年4月23日中央政法委书记孟建柱在全国检察机关队伍建设座谈会上指出:“检察机关作为国家法律监督机关,提高法律监督能力是坚持原则、敢于担当的必然要求……各级检察机关要善于发现和监督纠正有罪不纠、越权管辖、非法取证、超期羁押、裁判不公、违规减刑假释保外就医等突出问题,促进严格执法、公正执法,防止司法腐败。要进一步完善和规范检察建议和抗诉提出、受理、办理、反馈机制,加大对实体上有错误、程序上有瑕疵案件的监督纠正力度,维护好人民众合法权益,推动涉法涉诉信访进一步走向法治轨道。”
检察建议与其他检察行为相比,在很大程度上尚处于探索阶段,检察建议制度本身始终存在法律依据和定位模糊,效力不确定、配套管理规定不足等缺陷,致使该制度一直存在理论质疑和实务争议,影响检察建议效果。为了准确界定检察建议的性质、范围和效力,笔者认为,必须澄清以下几个问题:
一、检察建议是否仅具备法律监督功能：
这一问题反映了理论上对检察建议的功能定位,是检察建议得以产生、存在和发展的基础,围绕这一问题学界曾提出了语义说、服务说、监督说、综合说等不同的主张。
持语义说的学者认为应当从语义解释的角度出发,即凡是检察机关提出的建议都可以称为检察建议。
持服务说观点的学者认为检察建议是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法,是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式,按照“公权法定”观点,不是检察机关的法定职权,也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法,这种观点认为检察建议同时适用于辅助法律监督目的实现,弥补法律监督手段的不足和服务社会、参与社会治理、预防腐败两种需要。
持监督说观点的学者认为检察机关的建议权是中国检察权中特有的一项功能性权力,也是法律监督不可或缺的一项权能。检察机关在履行法律监督职责的过程中,根据法律的授权,就已经发现的违法情况,向有关单位和个人发出建议,要求其纠正违法或者改进工作,以保障法律正确实施和防止违法情况再次发生的权力。这种观点认为检察建议是法律监督权的延伸和补充,带有监督属性。
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