城市建制相关知识梳理
中国城市建制研究相关知识梳理
⽬前关于中国城市建制研究⽐较多的集中在两点：
⼀是城市化进程中，“市辖区”与城市的发展的冲突频发。因此，“市辖区”制度改⾰研究较多。
⼆是中国的⾏政区划调整，这⼀点更多的体现了“市管县”与“省管县”体制的研究。
⼀、相关概念梳理
(⼀)中国建制市⾏政级别1
根据宪法、法律和相关规定，中国建制市的⾏政级别具有四个层次：
⼀是直辖市。直辖市是直接⾪属于中央政府的地⽅⾏政建制。理论上讲，直辖市在⾏政级别上和省、⾃治区平平级。我国共有四个直辖市：北京、上海、天津、重庆。直辖市的⾏政区划体系，在市区实⾏市-区-街道，“两实⼀虚”制，在郊区实⾏市-区-乡（镇）三级制，在郊县为市-县-乡（镇）三级制。直辖市下辖的区、县的⾏政级别与地级市政府级别相同。
⼆是副省级市。⽬前全国拥有15个副省级市，其中的5个副省级市（⼤连、青岛、深圳、厦门、宁波）为“计划单列市”。副省级市在⾪属关系上仍属于省政府领导。市辖区及其⼯作部门的级别⽐照市直机关相应的级别确定。
三是地级市。地级市是指⾏政级别介于省与县之间，⾏政地位与地区⾏署相当的地⽅⾏政建制。地级市在法律上属于省辖市的范畴。
四是县级市。基础城市，它在⾏政级别上相当于县，不在下设区，下设有若⼲乡镇。县级市是由“撤县改市”“撤县设市”⽽形成。
注：⽬前对中国⾏政建制市级别研究相关的主要领域为⾏政区划调整。后⽂详述
(⼆)市辖区与地区
1.市辖区
市辖区，就是⾪属于市并由市直接领导的⼀级⾏政区域单位，其所辖⾏政区域系由所在的上级⾏政区域单位市的划分⽽形成。2现⾏《宪法》第⼀章第三⼗条第(三)款亦规定：直辖市和较⼤的市分为区县这是宪法关于市辖区设置的规定，明确了市辖区作为县⼀级的⾏政区域单位的法律地位。近年来,⼀些城市为了满⾜规模扩张的现实需求，已经将市辖区建制的范围扩及到中⼼城区外的其他市辖区域，出
现了⼤量的“县改区”个案。从实际情况来看，当前中国市辖区主要有四种类型:⼀是设置在主城区的市辖区，即“市区”,⼤多数市辖区都属于这种类型;⼆是设置在城市临近农村地区的市辖区，即“郊区”；三是设置在城市管辖范围内的其他城区，与主体城区之间被农村地区隔开的市辖区，如⼤连的旅顺⼝区；四是设置在城市管辖范围之外的市辖区，即“飞地区”。3
注：市辖区⽬前的研究主要集中在市辖区制度改⾰。后⽂详述
注意“市辖区”和“地区”的区别
2.地区⾏署
地区原称专区，是中国省、⾃治区⼈民政府派出机关管理的区域单位，即地区⾏政公署代表省、⾃治区⼈民政府管理的区域单位。地区⾏政公署是省级政府的派出机关，其辖区——地区不是⼀级⾏政区域单位。作为省（⾃治区）⼈民政府的派出机关，地区并不设⽴⼈民代表⼤会，但设⽴⼈⼤⼯作委员会，负责联系本辖区内⼈⼤代表联络⼯作。同时，地区设⽴有政协机构。
⾏署所在地⼤多数为某某市，下⾯管辖县或⾃治县。在国家标准《中华⼈民共和国⾏政区划代码》中规定：地区代码为21--50、71--89。
我国的四个直辖市1此部分根据杨宏⼭《市政管理学》（第三版），北京：中国⼈民⼤学出版社，2012年，第81页。整
理得到
2浦善新.市领导县体制反思[J].中国⽅域,1995(5).
3朱光磊:《当代中国政府过程》(第三版)，天津：天津⼈民出版社，2008年，第315页。
随着城市化进程，地区⾏署已经越来越少了，都已经撤销转为地级市，长途电话区号和保持不变。截⽌2013年2⽉，⼤陆地区现存的地区⾏署有：
内蒙古⾃治区：兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟
西藏⾃治区：⼭南地区、⽇喀则地区、那曲地区、阿⾥地区、昌都地区、林芝地区
新疆维吾尔⾃治区：阿克苏地区、阿勒泰地区、吐鲁番地区、哈密地区、喀什地区、和⽥地区、塔城地区
⿊龙江省：⼤兴安岭地区4
注：地区⾏署⽬前的研究主要是“撤地设市”。后⽂详述
⼆、研究领域与知识梳理
(⼀)⾏政区划调整改⾰
所谓⾏政区划，是指在⼀个国家的领⼟上，在综合考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上，根据政权架构和职责履⾏的需要，对⾏政管理区域的划分和调整。⾏政区划是国家⾏政管理的重要⼿段，是国家⾏政机关分级管理的区域划分制度，也是政权建设的重要组成部分，其研究也就具有敏感性、综合性、政策性和⾼层次性的特点。5随着中国城市化、市场化的推进，城市竞争⼒和区域经济越来越发展。但是，也应该看到城市化快速推进过程中，存在的问题，其中⽐较突出的问题就有⾏政区域改⾰问题。⾏政区划的调整，实际上是不同层级政府之间的分权集权问题。
⽬前，县以上⾏政区划调整变更事项主要包括⼤中城市的市辖区调整、撤地设市、政府驻地迁移、⾏政区更名等内容，其中市辖区调整和撤地设市事项占了90%以上。⼤中城市市辖区调整多数在东中部省份，撤地设市完全集中在西部地区，反映了我国经济发展⽔平的地区特征。⼤中城市的市区⾏政区划调整事项最多，调整的形式和内容概括起来⼤约可分为三种类型：⼀是打破郊区包围城区格局的调整；⼆是解决城区布局划分不合理问题的调整,；三是撤县(市)设⽴市辖区的调整。6
1.⾏政区划现状与主要弊端7
●现状
新中国成⽴后⾄今，我国的⾏政区划虽⼏经调整，⾏政管理层级除中央⼀级外，但地⽅⾏政区划还是采取三级制和四级制并存，多数地⽅是四级制，即省（⾃治区、直辖市）——地区（专区、⾏署、市、州）——县（⾃治县、县级市）——乡（民族乡、镇、街道）四级制。有的地⽅仍然在县与乡之间保留了区公所；有的在乡与村之间设⽴了办事处，实际上⼜多出了⼀级，形成了五级管理层。如此复杂繁多的⾏政管理层次，为历代最多的⾏政管理层次，居世界各国之⾸。
●弊端
我国现⾏⾏政区划体制存在的弊端主要表现在：
⼀是⾏政区划层次过多，管理层次复杂。与国外相⽐，世界上⼤多数国家的地⽅⾏政区划实⾏⼆级制或三级制，很少四级制。⽽我国⾏政管理层级多采取省、地市、县、乡四级制，除四个直辖市和海南省外，其它省区的管理层次⼀般设有省－州（市）－县－乡（镇）四个层次。从历史的经验看，这种⾏政区划费⼈费时、缺乏透明、不利沟通、影响效率。国家⾏政区划多，管理层次就多，中间环节也就多，管理成本往往居⾼不下，需要协调的关系更困难：⽽管理效率低，则会导致⼯作效率⼗分低落，甚⾄极易产⽣官僚主义，互相扯⽪，互相推诿等腐败作风。
⼆是⾏政区划规模⼤⼩差异悬殊。从⼈⼝数量来看，⼤省近亿，⼩省不⾜３００万；⼤县（县级市、市辖区）过百万甚⾄２００万，⼩县不⾜１万。从⾯积来说，相差更为悬殊，有３万多平⽅公⾥的省，
有２０万平⽅公⾥的县；就地幅跨度⽽⾔，像新疆维吾尔⾃治区、西藏⾃治区、内蒙古⾃治区、⽢肃省和⿊龙江省，地幅跨度很⼤，南北跨度或东西相距均在1000多公⾥以上。像内蒙古⾃治区东西距离2400多公⾥、南北跨距1700多公⾥。甚⾄同级⾏政区域规模过于悬殊，同级政区⼤⼩相差⼏⼗倍，极易造成⽓候、环境上的差异，这些既不利于地⽅的经济建设，也不利于国家的⾏政管理和社会稳定，特别是省级政区过⼤还将会对国家的长治久安产⽣潜在的消极影响。
4百度百科：www.doczj/doc/1010870349.html
/view/2705920.htm（时间有限，未到书本或者⽂章中的概念界定）
5张京祥，范朝礼，沈建法.试论⾏政区划调整与推进城市化[J].城市规划汇刊,2002. 5.
6王开泳，陈⽥.对我国⼤城市⾏政区划调整的思考—以⼴州市近年来⾏政区划调整为例[J].城市管理,2006.7.
7肖慧才.浅析我国⾏政区划调整改⾰的基本思路: www.doczj/doc/1010870349.html
/article/yjcg/qhdm/200807/20080700018846.shtml
2.⾏政区划调整改⾰的原因8
⼀是发展经济，增强城市竞争⼒的需要。随着经济全球化进程的加快，城市之间的竞争也⽇益激烈。对于我国的⼤城市来说，城市的发展主要不是来⾃于世界上其他城市的竞争,⽽是近域城市之间的竞争。由于缺少有效的协调机制，导致竞争⼤于合作，各⾃为政,⽆序发展，产业部门体系雷同，重复建设严重，区域基础设施不衔接的现象⾮常普遍。正由于⾏政区经济的存在，严重⼲扰了区域各种要素的正常流动，阻碍了区域共同市场的发育和区域经济的健康发展。由于⾏政区划本⾝的历史约束，城市本⾝的建设⽤地有限，远远不能满⾜城市发展的需要，于是通过⾏政区划调整，理顺区域内城市之间的⾏政级别和体制关系，可以壮⼤⾃⾝的⼈⼝、⼟地和经济规模，加强各种资源的优化配置和⾼效利⽤，提⾼经济运⾏效率，不断增强⾃⾝的竞争⼒。因此,⾏政区划调整成为扩⼤城市发展空间的主要⼿段。
⼆是引导城市规划建设和产业布局的需要。随着城市化进程的不断加快，城市不断向外围扩展,⼤城市原来的农村地域和周边的郊区县逐渐转变为城市型地域。但由于⾏政区划的限制，在城市规划过程中只能根据城市的⾏政地域进⾏基础设施和各种产业的规划布局，很难顾及与中⼼城市联系密切的外围地区的规划和建设。通过适当的⾏政区划调整，把与中⼼城市联系密切的周边地域纳⼊城市市区的发展范围，统⼀进⾏规划建设，将有助于优化产业布局和基础设施建设，积极地引导⽼城区居民向周边迁移，推进旧城的合理更新和改造，促进城市良性发展。
三是精简机构和减少⾏政管理成本的需要。⼀般来说,⼤城市的⽼城区发展空间狭⼩，资源分散、产业
雷同、效益难以发挥的问题⽇益突出，影响了城市现代化⽔平的提⾼和旧城更新改造。尽管⽼城区规模⼩，但它仍需要按照⾏政区划配置齐全的⾏政管理机构，因此造成管理资源和公共财政的巨⼤浪费。
3.⾏政区划调整改⾰要注意的问题9
⼀是⾏政区划调整改⾰要与经济发展⽔平相适应，这有利于促进区域经济的发展。
⼆是⾏政区划调整改⾰要努⼒降低成本，增强活⼒，提⾼效率。
三是⾏政区划调整改⾰要总体规划，分步实施，适时调整。
(⼆)市辖区制度改⾰
从新中国成⽴到20 世纪80 年代这段时期内，市辖区主要是在市政府的集中统⼀管理下⾏使⾃⼰的职权，⾃⾝没有较⼤的独⽴性，实际权限较⼩。这⼀时期我国实⾏的是计划经济体制，对⾏政区划的政治性和⾏政性强调较多，对⾏政区划与经济发展和社会治理之间的关系考虑较少。⾃80 年代后期开始，随着改⾰开放的逐步深⼊，⾏政区划与经济和社会发展之间的紧密联系不断显现出来，区⼀级政府作为块块的重要性⽇益凸显。为了适应经济和社会的迅猛发展，市⼀级政府开始逐步向区⼀级政府进⾏放权，⼀定程度上调节了市、区之间的关系和城市管理中条、块之间的关系，使区⼀级政府的⾃
主性、积极性、创造性被调动起来，在城市管理、经济发展和市政建设上的作⽤⽇益明显。近年来，随着我国改⾰开放的进⼀步深化、全球化的不断发展、信息技术的⼴泛应⽤以及国外城市管理经验的引进，我国原有的城市管理体制⼜显现出了⼀些新的弊端和不适应，随之⽽来的是北京、上海、天津、重庆、厦门、沈阳等⼀批城市对⾏政区划的进⼀步调整。这⼀批的调整多集中在对⼀些市辖区的合并和新区的建⽴上，使城市⾏政区划的设置更为有利于当地经济和社会的发展。⼤城市市辖区的调整、合并是这⼀段时期内城市管理体制改⾰的特点，也将成为未来⼀段时间内我国城市管理体制改⾰的趋势。10
1.市辖区制度存在问题11
⼀是城市辖区的设置问题。⽬前，我国市辖区的设置没有明确的法律规范，因⽽市辖区的设置较为混乱，表现在设置标准、设置模式、设置数量、城区性质等许多⽅⾯。市辖区设置问题主要有以下⼏点：⼀是市辖区设置模式不规范；⼆是市辖区的设置数量（市辖区设置的数量问题主要体现在两个⽅⾯,⼀是⼤城市所在的市，设区数量偏少;⼆是城市⼈⼝少,⾯积⼩的市也设区）；三是市辖区的设置缺乏统⼀标准；四是市辖区命名不规范。
⼆是市辖区的区划调整问题。有以下⼏点：⼀是市辖区区界模糊，出现政区重盛或管辖真空；⼆是8王开泳，陈⽥.对我国⼤城市⾏政区划调整的思考—以⼴州市近年来⾏政区划调整为例[J].城市管理,2006.7.
9肖慧才.浅析我国⾏政区划调整改⾰的基本思路: www.doczj/doc/1010870349.html
/article/yjcg/qhdm/200807/20080700018846.shtml
10丁宁.⼤城市市辖区合并现象与城市管理体制改⾰——以北京市2010 年的改⾰为例[J]，当代社科视野.2012（6）.
11杨芳芳.我国城市辖区制度研究[D].西南交通⼤学，2007，6.
区划界线不明晰，引发管理问题。
三是市区关系之间的问题。
建国以来，市与市辖区在职能和权限的划分上⼀直没有明确具体的法律规定，多数由各市⾃⾏确定，随意性很⼤。⼀⽅⾯，由于市区城市⾏政管理职能重叠，城市管理未能在全局、整体利益上得到统⼀，经济调控、城市规划和执法监督等应该由城市政府统⼀⾏使的权⼒集中不够；另⼀⽅⾯，由于城市政府与城区政府之间的责权划分不合理，城市⽇常管理的权⼒⼜过多地集中于城市政府，以⾄于城市管理难以到位,⽽城区政府的作⽤⼜没有充分发挥。问题如下：
⼀是市辖区的权⼒不断扩张，城市整体性受到威胁；⼆是市“条条”与区“块块”的⽭盾。
2.市辖区改⾰思路
“改⾰就是放权”的思想，在⼀些领域的改⾰中确有必要，但不适合处理城市管理中的市区关系。城市管理需要强调统⼀性和整体性，不能搞绝对化的“分区域治理”。国外城市政府在对待区级政府的扩权和规模扩张问题上,⼀直保持着较为谨慎的态度，维护城市发展的统⼀性和市级政府的权威地位的思想始终没有动摇，市级政府在城市管理中始终处于绝对主导地位。即使在政府变⾰较为活跃的伦敦，也在经历了巨⼤挫折后做出了建⽴统⼀⼤城市管理机构的慎重选择。因此，我们有必要对当前城市管理中“放权于区”、“合并扩张”、“把区做实”的做法进⾏深刻地反思。12
如何对中国的市辖区进⾏合理定位呢？从国际⽐较视⾓出发，本⽂设计的协调市政府与市辖区政府关系⽅案要点如下：（1）保证城市管理的整体性与发挥市辖区政府的积极性同等重要。即使在联邦制国家或实⾏地⽅⾃治的单⼀制国家，城市管理往往也集中于市政府，城市次级⾏政区政府职能有限。因此，市政府向市辖区政府适度放权是必要的，但市辖区政府不是该⾏政区的全能政府，⼀些公共物品和服务由市政府提供更有效率。市政府向市辖区政府适度放权、发挥市辖区政府的积极性不能以破坏城市管理的整体性为代价。（2）以市⼈⼤为平台协市、区两级政府关系。13
(三)“撤地设市”研究
“撤地设市”在学界并没有⼀个明确的定义。地区是省（⾃治区）的派出机构，不具备⼀级⾏政区的职能。
⼀般来说，都把“撤地设市”理解为把地区改为市。⾏政级别则转为地级市。
地区原称专区(内蒙古⾃治区称盟)，是省、⾃治区⼈民政府依照国家有关法律规定派出的⾏政管理机构。地区设⾏政公署、代表省或⾃治区对⼀定范围内的县(市)⾏使⾏政管理。但⾏政公署不是⼀级政权实体。上世纪60年代末，全国各地纷纷将专区改为地区，并设⽴地区⾰命委员会。地区成为省、⾃治区与县(市)之间相当于⾃治州⼀级的⾏政区划单位。改⾰开放之后，我国经济社会有了很⼤发展，特别是东部地区城市经济的崛起，地区这种⾏政管理模式已不能适应形势发展的需要。为此，在1982年，中央决定改⾰地区体制，推⾏市领导县体制。这是我国⾏政区划调整的重⼤改⾰，为慎重起见，国家决定在江苏省先⾏试点。1983年1⽉，国务院批准江苏省撤销所有地区，原地区所辖各县划归11个地级市领导。之后，全国各地全⾯推开这项⼯作。但鉴于当时各地经济发展不平衡，地改市的⼯作主要集中在我国东部。1983年，江苏、辽宁、⼴东、吉林4省先后撤销了所有地区。1984年底，全国撤销地区81个，剩下地区仅有89个。⽽东部诸省除个别地区外，基本实⾏了市管县体制。从上世纪80年代中期到90年代中期，我国中部地区经济快速发展，撤地设市⽅兴未艾。与此同时，西部条件较好的省区如四川、陕西、云南等地，也开展了撤地设市试点。14
当前，随着城市化进程，地区⾏署已经越来越少了，都已经撤销转为地级市。剩余的地区在前⽂的地区概念介绍中已经阐述。
12朱光磊，王雪丽.市辖区体制改⾰初探[J]，南开学报(哲学社会科学版).2013（4）.
13杨⽂彬，王海峰. 国际⽐较视⾓下中国市辖区研究[J], ⾏政论坛.2011，5 .
14赵伟. 贵州撤地设市分析[J]，中共贵州省委党校学报.2004.4