论抗日战争时期国民党经济政策的调整
吕家毅Ξ
抗日战争是中国全民族参加的空前规模的长期的民族解放战争。能否取得抗日战争的胜利不仅取决于政治、军事的因素，也取决于经济实力的强弱。战争期间，交战国都要求各自的财政经济服从和服务于战争，把平时经济纳入战时经济的轨道，国民党政府也适时地对战时经济政策进行了调整。本文拟对此作出阐述并对其功过得失提出笔者管见。
(一)抗日战争爆发前，以四大家族为基础的国民党官僚资本以及部分民族资本主义工业主要集中在以上海为中心的中国东南沿海地区，随着抗日战争的爆发及战争形势的不断恶化，这种偏隅东南沿海的经济日益受到战争威胁，实际上已经不能支撑长期的战争。在这种情况下，一些有识的知识分子和爱国工商界人士纷纷呼吁国民政府立即采取措施，要求尽快开发大后方经济，拆迁上海和沿海地区工厂设备到内地重新设厂，以防中国之财富落入日寇之手。
早在1935年，当华北局势日益恶化之际，蒋介石就曾感到“日本在华北似有箭在弦上，最近必
有举动。”①认为西南地区的“川滇黔为中华民国复兴的根据地，只要川滇黔能够巩固无恙，一定可
以战胜任何的强敌，恢复一切的失地，复兴国家。”
②并提出:“就四川地位而言，不仅是我们革命的一个重要地方，尤其是我们中华民族立国的根据地。无论从哪方面讲，条件都是很完备。人口之众多，土地之广大，物产之丰富，文化之普及，可说是各省之冠，所以自古即称‘天府之国’，处处得天独
厚。”
③因此，虽然在当时的情况下，开发大西南不具备条件，但基于西南地区在中国的独特地位，国民政府终于确立了以西南地区为新建工业基地的战略决策。并在以后的短期内，开始了大规模的工业内迁运动，将沿海工业迁至以重庆为中心的广阔的大西南。这就为国民党战时经济政策的调整创造了条件。
全面抗战爆发时，国民政府实行的是所谓“计划经济”。在苏联经济建设成就的影响下，国民政府羡慕其实行“计划经济”所表现出的对国民经济的严格控制，一度认为加紧“计划经济”的实施是可以实现对国民经济的控制的。蒋介石认为，计划经济即“政府根据国情与需要，将整个国家经济如生产、分配、交易、消耗诸方面，制成彼此相互联系之精密计划，以为一切经济建设进行之方针。在此政策之下，全国人力与资源，得不分界域，为全盘适当之配置，以发挥最大之效率；生产之结果，得
共同利用，为公平适当之分配，以提高大家之福利”
④于是，国民政府在不断法西斯化的同时也热衷Ξ①②③④《中国国民党历次会议宣言决议案》浙江省党史学会编第二分册295、117页、第三分册59页。
中国第二历史档案馆，国民政府财政部档案275。关吉玉《田赋征实之理论与实务》，中国财政丛书，中华文化服务社印1944年版4-6页。转引薛光前编著《八年对日抗战中之国民政府》台湾商务印书馆1978年11月第三版274页。吕家毅，讲师，硕士,100041,(北京)中央检察官管理学院。
于加强对国民经济的控制。1934年12月国民政府提出了对产业和外贸“励行统制及保护政策”的主张，并曾实行过蚕丝业和棉业的计划统制。华北事变以后，在日本帝国主义侵略日趋严重的形势下，国民政府又提出“调整原有生产组织，统制社会经济活动，使国民经济得有组织有计划之活
国民党的四大家族是动”①的主张。1935年，国民党政府又特设了“国民经济计划委员会”，负责领导实行“计划经济”,“七.七”事变以后，国内局势日益危机，国民政府的各个环节逐渐显示出其不适应战时需要的弊端。在这种情况下，国民党政府一面采取紧急调整措施，在军事委员会属下组成新的军事化的经济机构，处理紧急经济事务，一面积极谋化如何在政府领导下重建战时经济，调整经济政策。1938年3月，国民政府在武汉召开了国民党临时全国代表大会，提出了《抗战建国纲领》，作为国民党政府“战时施政的根本方针”。其中关于经济方面作出了如下规定：经济建设应以军事为中心，同时注意改善人民生活，本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产。以全力发展农村经济，奖励合作，调节粮食，并开垦荒地，疏通水利。开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，并发展各地之手工业。推行战时税制，彻底改革税务行政。统制银行业务，从而调整工商业的活动。巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以金融。整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路公路，加辟航线。严禁奸商垄断居奇，
投机操纵，实施物品平价制度。”大会还通过了《非常时期经济方案》，作为上述方针的阐发和具体化。其中特别强调“目前之生产事业，应以供应前方物质供给之能否充裕为断。”大会《宣言》又明确规定了经济建设的指导方针:“政府必当根据民生主义之信条，实行计划经济，凡事业之宜于国营者，由国家筹集资金，以事兴办，务使趋于生产合理化，且必节制谨度树立楷模；其宜于私人企业者，由私人出资举办，于国家的整个计划之下，受政府的指导及奖励，以为有利的发展”。从以上国民党政府初步确定的经济方针可看出，所谓重建战时经济的方案仍没有脱离计划经济的基本政策。当时的国民党《中央周刊》曾发表评论，说战时“要使整个物质总动员自然有待于计划经济。”此后，各个经济部门各自为阵，一时间官方拟定的、民间献策的，中央的、地方的、长期的、短期的各种经济“计划”、“方案”五花八门，纷纷出笼。但是这些计划竟是些官样文章，目前没有见到什么材料可以证明这些计划得到实施，战时并没有制定出全面的计划,“即使有整个计划，但军事政治经济均处被动地位，兴废不能预定，进展尤难一律。此种残缺参差，遂予官制之调整与分配
以莫大之障碍”。
②随着抗日战争的不断深入，国民党的计划经济受到日方的严重妨碍。在金融方面，日资银行以治外法权为由拒绝向中国方面交出存银兑换法币；在日方武力要挟和冀察“特殊化”的借口下，平津等地收兑的现银无法南运，被日方视作“蒋介石系统”的中国农民银行的纸币在平津等地遭到排斥；另外从1936年6月至次年5月，国民党控制中央、中国、交通三银行的法币在天津
发行额只增加了58%，而同期被日本控制的河北省银行券的发行额却增长了350%。③这些对国民党当局的金融统制一度造成极大的困难。另外其他方面的经济计划也遭到不同程度的干扰破坏。大批的走私食糖、火柴、煤油、烟纸，以及日方在内蒙、华北等地大量购盐，都对有关方面的产销、税收管理带来影响。
事态的发展表明，在私有制条件下，在各项主客观条件不具备的条件下，尤其是在战争瞬息万变的困难环境中，要以“计划经济”来满足战争的需要是不可能的。国民党统治时期的中国仍然处于半殖民地半封建社会的演变期，其经济形态是半殖民地半封建经济，因此不具备实行计划经济的客
①②③《中国国民党历次会议宣言决议案》浙江省党史学会编第二分册295、117、第三分册59页。
《中国国民党如何领导八年抗战》台《近代中国》1985、6第47期第10页。《中国国民党历次会议宣言决议案》浙江省党史学会编第二分册295、117、第三分册59页。
观条件。企图通过实行计划经济来实现对战时经济的控制，是国民党政府一种主观唯心主义的设想。国民党政府分不清作为制度的计划经济与作为一般意义上的工作计划之间的区别，也不具备实行计划经济的必要条件，尤其是处于战时经济的困难环境,“应付艰巨之状已属不易，建设自难作整个筹划。”①国民党政府的“计划经济”只是一定历史阶段的畸形的经济计划，不适应经济本身的客观规律，也不适应当时变化多端的战争环境。事实表明，国民党政府企图通过实行计划经济来实现战时轨道，确立战时经济体
制的政策是彻底失败的。到1940年这种计划经济的方针已经破产，国民党政府被迫转向实行所谓的“统制经济的政策。”
(二)
所谓统制经济就是在资本主义生产关系的前提下，国家财政为服从战争需要，依靠行政的法律手段，直接干预或管制生产、流通、分配等社会再生产的各个环节和国民经济各个部门，它是一种高度专断集权的资本主义战时经济模式。统制经济的全面实行，就是战时经济体制确立的表现。在第一次世界大战和第二次世界大战的各资本主义交战国中，无一例外，都不同程度上采取了统制经济的政策和措施。
国民政府战时的经济建设是在封闭落后的西南地区进行的。西南地形复杂，交通闭塞，民族众多，战前军阀称雄，各省经济发展极不平衡。开发西南是一个涉及广泛、极其复杂的系统工程，面临着一系列辣手问题。如资金缺乏，工业设备、能源和原材料短缺，产品的分配，寻求和开辟海外通道和国内外市场，建立适应战时需求的国民经济各种结构，组织科研、解决资源勘探、设计、劳动力分配、劳工问题，尤其是如何保证粮食、布匹、食盐等生活必需品的供应等等。并且战争增加了后方经济的困难和动荡，通货膨胀、物价飞涨。物质匮乏、奸商投机、囤货居奇乃至生产萎缩等现象逐渐形成和发展。为了解决这些问题，发展经济，巩固后方，保证战时的军需民用，国民党政权迫切需要加
。战前国民党内就已经多次提出要实行全面的统制经济，民间也颇多关于要实行经济统制政策的论述，
但由于蒋介石认为实行“计划经济”就可以控制战时经济，因此国民党在“临全大会”上只规定采取部分统制措施，但由于实际上“计划经济”不能控制战时经济的发展，为了应付紧急局势，国民党政府不得不接连颁布各种统制法令。
如1937年6月《非常时期金融办法》、《增进生产及调整贸易办法大纲》、《战时粮食管理条件》、《战时农矿工商管理条例》。《各省市合作贷款要点》、《战时合作农贷调整办法》《四行联合贴放办法》等。1938年又颁布了《购买外汇清核办法》、《特种物品清耗统制办法》、《非常时期农矿工商管理条例》、《内移各厂矿限期复工办法》、《实施收兑金类办法》、《非常时期工矿业奖励奖助暂行条例》、《商人运货出口及售结外汇办法》、《出口货应结外汇三种类及其办法》、《改善地方金融机构办法纲要》、《领用一元券及辅币条例》、《国营矿区管理条例》。
这些法令的实施使国民政府可以在较大范围内实行统制经济。尤其是《非常时期农矿工商管理条例》，是战时管制工农业生产及商业运销的基本法规。随着抗战进入相持阶段,1939年1月国民党在重庆召开了五届五中全会，确定政策从对外转向对内，在加强采取积极反共反人民的政治措施的同时，又将经济建设视为“抗战胜负所系”的头等大事，正式确定了要“依于战时人民生活之需要，分别轻重，斟酌缓急，实行统制经济”②的基本方针。此后，国民政府就不大提计划经济了，而是根据经济形势的变化陆续颁布大量统制法令。1939年有《战区粮食管理办法大纲》、《矿产品运输业出口
①
昭和研究会中国问题研究所《关于处理中国事变的根本办法》和日本五次会议决定:《中国现中央政府不屈服的对策》。
②李立侠《民元以来我国之国家银行》,《民国经济史》上海银行周报社1948年版第13页。
管理规则》、《非常时期采金暂行办法》、《非常时期禁止进口物品办法》、《录业管理规划》、《川康铜业管理规则》、《管理锡业规则》、《管理水志规则》、《管理煤炭办法大纲》、《全国猪鬃统购统销办法及施行细则》、《非常时期评定物价及取缔投机操纵办法》、《取缔囤积日用必需品办法》、《日用必需品平价购销办法》、《取缔收售金类办法》、《收购生金办法》。1940年又颁布了《钢铁管理规则》、《管理土铁实施办法》、《全国桐油统销办法》、《非常时期省营贸易管理规则》、《取缔进口物品商销办法》、《非常时期管理办法》、《采金暂行办法及民营金矿业监暂办法》、《管理各省银行或地方银行发行一无券及辅币券办法》等。1941年有《战时管理进出口物品条例》、《战时重要经济设施原则》、《非常时期工商业及团体管理制办法》。
通过上述法令的颁行，国民政府已可以对生产、流通、消费各个环节和对工矿、农商、粮食、金融、外汇、物价、物资各个部门进行统制了。同时国民政府自1938年以来不断调整经济机构，使其能有效地实施战时经济政策。这时国民党政府坚定了实行统制经济的方针，认为这样“国家的政略、军略可随时通过经济而发挥其威力”,“生产、分配、消费三者，均可因此得到合理的管制，而无虞系统凌乱与运用不灵之
弊。”①1941年国民党五届八中全会上，蒋介石提出了“军事三分经济七分”的训语，突出强调了发展经济与争夺战争胜利的作用。体现了战时统制经济的方针。为此，在全会上作出了11项经济决议案：改进财政系统；制定国家与自治两大财政系统；田赋直接归中央，施行田赋征实，以解决民需、军用粮食问题；实施统制经济，务使全国人力、物力集中于战争用途；在行政院下设立贸易部以统制战时贸易；确立战时经济体系；举办盐、糖、烟、酒等消费品专卖，以求物价稳定和财源增加；实行土地政策，举办地价申报；改进桐油统制，以求外汇增加；发展边区交通文化经济，以求长期抗战之维持；扩大水利以求农产品之增加；战时计划经济之确立从而提出了确立实行统制经济，动员人力，调整机构，厉行对敌经济斗争为主要内容的战时经济体系的方针。1941年太平洋战争爆发后，国民党立即按此方针制定并于1942年3月正式公布了《国家总动员法》，宣布对“全国任何一人一物，悉加以严密组织与合理运用，使成为一坚强战斗体系。”除了在政治上剥夺了人民的政治权利外，在经济上则实行全面统制。这种对全国人力物力的彻底管制的方针和法令的颁行实施，标志中国已彻底转入战时经济轨道，国民党政府为确立战时经济体制在方针政策方面所作的战略调整已宣告完成。
(三)
国民党政府在苍促退居以西南为中心的大后方并加紧开发建设的同时，对战时经济的基本方针政策作了调整，从“计划经济”到统制经济方针的选择确定，使后方经济实现了平时向战时的转轨，确立了战时经济体系。对这一转变进行恰当的评估，有助于这一时期中国现代史的研究。
笔者认为，评价国民党经济政策向战时统制的转变，不能离开当时的历史环境及其前后历史的联系，要将国统区经济与国民党统治时期体现的社会状况以及国民党政权的性质联系起来，更重要的是要看这种转变对争取抗战胜利所起的作用。在《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》一文中指出；战时的“财政政策以有钱出钱和没收汉奸财产作抗日经费为原则。经济政策是整顿和扩大国防生产，发展农村经济，保证战时生产品的自给。提倡国贷，改良生产。禁绝日货，取缔奸商，反对投机操纵。”提出了平时经济转入战时经济轨道的具体主张。其基于此，我们认为国民党经济政策的调整，其成效是显著的，归纳起来有三个方面：首先是支持了八年抗战，为争取抗战的最后胜
①李立侠《民元来我国之国家银行》,《民国经济史》上海银行周报社1948年版第13页。
利，起了重要作用；其次，注意了改善人民生活，保证了基本生活需要；最后，开发建设了大后方，促进了西南地区经济的发展。这是一方面。另一方面，基于战时财政经济的各项战略措施以军事为中心服从和服务于战争需要为主旨，以行政于预为主要手段，治标者多，治本者少，所以其效果也难以持久；虽然各项统制措施都是在高度集中统一的条件下制定和实施的，但国民政府这个政权的阶级本性决定了它不仅不能把所有措施贯彻到底，反而给政府中的贪官污吏造成了可乘之机，他们假公济私，贪污受贿，中饱私囊，内外勾结，朋比分肥，大发国难财的现象，逐处可闻，且愈演愈烈；官僚资本也乘机膨胀，日进严重。至于历史上遗留的负担轻重失平的积弊，战时多未得到克服，有的甚至有增无已，因而人力物力负担的着落点，仍集中在广大劳动人民的头上。下面本文拟从三个方面，对国民党战时经济政
策的调整作出具体评价。
(一)国统区经济向战时的转变具有历史的合理性，对争取抗战胜利起了重要作用
抗日战争爆发后，中日民族矛盾成为中国社会的主要矛盾。中国采取何种经济政策，建立何种经济体制，已成为关系到民族抗战能否坚持下去和赢得胜利的大问题。当时的中国是私人经济为主体的殖民地、半殖民地和半封建经济。国家虽完成了对全国金融业及若干经济领域的垄断独占，但在整个国民经济所占的比重还不算大。面对这样的经济现状，国民政府曾试图采取所谓“计划经济”，认为加紧“计划经济”的实施是可以实现对国民经济的控制的。但是，事态的发展表明,“计划经济”在当时的条件下是不可能满足战争需要的。事实上，当时参战各国都几乎无一例外地先后在国内实行了统制经济。在这种背景下，经过国民党五届五中全会和五届八中全会，战时经济体制终于确立。再经太平洋战争爆发，于1942年3月和6月颁布的《国家总动员法》和《国家总动员实施纲要》，国民党政府最后全面完成了向统制经济的转变。这一发展过程说明，国民党政府在抗战时期实行的统制经济方针，是随着战争的进程而逐步确立起来的，是为了适应战争需要而进行的，因此具有历史的合理性。
再以田赋征实为例，当时的情况是：东南各主要产粮省分陷敌手,400多万将士的饷糈及后方公教人员和一般百姓的口粮为数甚巨，也必然带动粮价暴涨，加剧通货膨胀，于经济、军事都非常不利。唯有直接掌握粮食本身，才能解决以上难题，于是便出现了田赋征实这一措施，其合理性也正在于此。后来的事
实也证明了这一点：据统计，自1941年下半年至1945年，全国共实征借粮食达2万1千1百多万市石，折价约值4千5百亿法币，如加上征购则粮食共达3亿石以上，价值超过7千亿元,①国家掌握了如此数量的最重要的战略物资，减少了如此数量的现金支出，其作用是明显的。对此，延安《解放日报》1941年11月2日也认为:“田赋征实与库券购粮，无疑地，对于弥补财政
赤字与解决军糈公粮，是有积极意义的”
②此外，抗战时期实行的专卖制度和统购统销政策也和征实一样，包含着合理的成份。就专卖制度而论，政府通过对四种主要日用消费品的独占经营，不但使国家掌握了几种相当数量的重要物资，而且使财政收入也有了一部分可靠的来源。从财政收入来看，在实施这一制度的两三年中，政府
的专卖收入达100亿元以上。③在失地甚广、收入锐减，而支出激增的战时，有了这样一笔可观的收
入，在财政上是很难解决问题的。统购统销是政府对外创汇或易货、购料、偿债的主要手段。据统计,
①②③《财政年鉴》三编，第十一篇第50页。
延安《解放日报》1941年11月2日。《中华民国统计提要》国民政府主计处编