中国分税制财政体制改⾰的⼗⼤成效
2019-08-13
（⼀）初步确⽴了符合中国国情的分税制财政体制的基本框架
改⾰开放以来，中国经济平均每年以两位数的速度增长，财政经济实⼒迅速增强，但经济增长的质量和效益不⾼，加之税收结构变化滞后于经济结构的变化，全国⼈均gdp和⼈均财政收⽀⽔平均较低， “两个⽐重”逐年下降。随着由计划经济向市场经济的过渡，公共品供求缺⼝不断拉⼤、且显性化，财政收⼊相对量的下降与政府职能转变滞后及其相应的财政⽀出责任范围过宽的⽭盾，使得各级财政尤其是中央财政和县级财政⼀直处于“紧运⾏”状态。改⾰开放以来地区间财政经济发展差距呈不断拉⼤的趋势，连续实⾏了⼗⼏年的财政包⼲制，⼜形成了较为明确具体、稳定的地⽅既得利益，加之中央财⼒拮据，中央政府均衡地区财政经济发展差距的能⼒较弱、阻⼒较⼤。由于长期计划体制下形成的各利益主体之间的不合理、不规范、不稳定的责权关系⼀时难以划分清楚，也制约了财政体制改⾰的进程和⼒度。中国的市场经济体系和法制建设尚处于起步阶段，与之相适应，中国各级政府的公共财政职能、作⽤范围及作⽤⽅式、收⽀规模与结构等也需要随着市场经济发展的实践来重新定位，作为中国政府间公共财政关系制度化表现形式的财政体制改⾰也应从这⼀实际出发，循序渐进。在上述条件下进⾏分税制改⾰，不可能⼀步到位，⼀劳永逸，只能采取渐进式策略，先构造起分税制的基本框架，然后在运⾏中再根据制约财政体制的各种因素的
变化逐步完善，以降低或“分期摊销”改⾰成本，减轻改⾰对经济社会发展带来的震荡。1994年推出并已运⾏了4年的分税制改⾰⽅案，以划分⽀出、划分收⼊、分设税务机构，实⾏税收返还和转移⽀付制度为主要内容，初步确⽴了符合中国国情的分税制体制的基本框架，在很⼤程度上改⾰了包⼲体制下多种体制形式并存的不规范、不统⼀、不协调的状况，为理顺政府间责权关系迈出了关键⼀步。
（⼆）增强了政府财政筹资功能，明显遏制了财政收⼊占gdp⽐重下滑的趋势
分税制主要按税种明确划分了中央与地⽅之间的税源，并分设国税局和地税局两套税收征管机构，分征分管，硬化了政府间资⾦上解、下拨的预算约束关系，在划定的⽀出责任、税源、税权范围内，各级政府当家理财、⾃收⾃⽀、⾃求平衡的压⼒和动⼒明显增强，提⾼了地⽅政府开辟财源及征税的努⼒程度，减少了税源流失，增强了财政的筹资功能，使财政收⼊占gdp的⽐例⼤幅下滑的势头得到了遏制，扭转了财政收⼊长期低于gdp增长甚⾄负增长的被动局⾯。
（三）建⽴了保证中央财政收⼊稳定增长的财⼒初次分配制衡机制，增强了中央财政的主导地位和宏观调控能⼒
在政府间财源初次分配环节，按照中央财政主导地位原则和效率原则，把维护国家权益、实施宏观调控所必需的⼤宗、稳定、税源充沛的税种划为中央税或中央与地⽅共享税，并分设税务机构，彻底打破了包⼲体制下中央与地⽅在税收征管上的“委托”关系。按照⽅案设计，在中央收⼊与地⽅收⼊同步增长的
情况下，中央财政收⼊占全国财政收⼊的⽐重将按照年递增0.8—0.9个百分点的速度提⾼。原设计中央财政收⼊占全国财政收⼊的⽐重为60％左右，中央财政⽀出占全国财政⽀出的⽐重约为40％，转移⽀付量约为20％。实际执⾏结果是，1994年中央财政收⼊占全国财政收⼊的⽐重为55.7％，1995年为
52.2％，1996年为49.5％，⾼于改⾰前的1993年25—27个百分点。说明在全国财⼒分配格局中，中央直接控制的部分明显增⼤。中央财政的主导地位还可通过各省区对中央财政的依赖度（中央对各省区的财政补助额占各省区地⽅财政⽀出额的⽐例）反映出来，分税制前的1993年，有17个省区需要中央财政补助，⽽分税制后则有24个省区需要中央财政补助或财政转移，即使是沿海⽐较发达的省区，也都由中央依赖地⽅型变为地⽅依赖中央型，如⼭东对中央财政的依赖度为38.4％，⼴东为
28.3％。最为明显的是上海，分税制前中央对上海的财政依赖度为87.5％，分税制后中央财政不仅不依靠上海，反过来上海对中央财政的依赖度为10.9％。
（四）调动了地⽅政府培养和开辟财源、增加收⼊的积极性，增强了地⽅财政经济的⾃我组织、⾃我发展能⼒
国税税种
分税制改⾰是按照“存量不动，增量调节”的渐进式原则推⾏的，原属地⽅⽀柱财源的“两税”划作中央收⼊或共享收⼊后，采取了税收返还的形式，确保地⽅既得利益不受影响。具体操作办法是，以1993年为基数，按实施分税制后地⽅净上划中央的数额，确定中央对地⽅的税收返还基数。因此，1993年地⽅财政
收⼊出现了超常增长。当年财政收⼊增长率⼤都在30％以上，超过40 ％的有13 个省区，最⾼的青海省1993⽐1992年增长163.8％。在1993年超常规增长的基础上， 1994 、 1995、1996年分别⽐上年增长23.8％、20.9％、25.5％。这说明，分税制极⼤地调动了地⽅各级政府开辟财源、严格征管、组织收⼊的积极性，把⼀些应收未收的财源潜⼒挖掘出来了。对零星分散的地⽅⼩税也给予重视，如个⼈所得税，1995年⼊库税款达131.39亿元，⽐上年增长了80.8％；农牧业税1996年达369.5亿元，⽐1993年的125.7亿元，增长了194％。同时，各地对企业⽋税也进⾏了认真清理，遏制了⽋税逐年攀升的势头，促进了公平税负、平等纳税的财税环境的形成。
（五）在促进产业结构合理调整、政府经济⾏为合理化和“两个转变”⽅⾯起了积极作⽤
分税制把来⾃⼯业产品的消费税的全部和增值税的⼤部分划归中央，在很⼤程度上限制了地⽅盲⽬发展⾼税率产品的倾向，对过去难以解决的争上⼩酒⼚、⼩烟⼚、⼩棉纺⼚等重复建设问题，起到了⼀定的控制作⽤。同时，分税制把同农业有关的税种和来⾃第三产业的税种划归地⽅，有⼒地调动了地⽅发展农林牧渔业和第三产业的积极性，加⼤了对第⼀、三产业的资⾦投⼊。如⼴西壮族⾃治区，分税制后全区把特⾊农业财源开发摆在⾸位，与1990年相⽐，1995年全区农业税收增长了2 .79倍，占地⽅财政收⼊的⽐重提⾼了2.33个百分点。⼭东省1996 年直接来⾃农业的财政收⼊占地⽅财政收⼊的⽐重，⽐1993年提⾼了3 个百分点，来⾃第三产业的财政收⼊提⾼了12个百分点。从全国的情况看，实⾏分税制后，地⽅政府的经济⾏为和投资⾏为已发⽣了⼀些积极变化，各地普遍根据分税制后的财源结构和本地
实际情况，寻求新的经济增长点，政府投资的⽅向有逐渐向农业、基础产业、服务业和地⽅的优势产业转移的趋势。“围绕财源抓经济，围绕效益抓财源”已成为各级地⽅政府的共识，
促进了经济建设和财源建设向依靠科技进步、低投⼊、⾼效益的⽅向转变。
（六）促进了国企分配关系的规范化，有助于推进现代企业制度的建⽴
现代企业制度对财税体制的基本要求是税负公平、照章征税、平等竞争、优胜劣汰。在多种形式的财政包⼲体制下，税权尤其是减税免税权相对分散，地区间为争夺项⽬、资⾦、技术、⼈才等⽽展开的不合理的税收竞争愈演愈烈，扭曲了要素的相对价格以及政府与企业、中央政府与地⽅政府之间的分配关系，弱化了企业的财务预算约束。分税制后，作为税收收⼊主体部分的流转税，其⼤头上划中央，中央税由国税局征管，税权相对集中，这就杜绝了地⽅政府减免中央税和共享税的可能，⽽地⽅税⼜与地⽅财政收⽀平衡挂钩很紧，多收多⽀，少收只能少⽀，不得留有⾚字，各地⾃定的若⼲税收优惠政策失去了存在的基础，不少已⾃⽣⾃灭，各地政府长期靠不适当地竞相降低税负、减免税来吸引资⾦、项⽬和扶持企业发展的做法已经得到有效遏制。政府分配关系已开始步⼊企业照章纳税（消费税的全部和增值税的75％归中央，企业所得税按企业⾪属关系分别上缴中央财政和地⽅财政）、税后利润按出资者⽐例分配、企业⾃主经营、⾃负盈亏的轨道。国家对国有企业的扶持转向主要依靠调整国有投资⽅向和投资收益分享⽐例来实现。总之，分税制淡化了政府与企业的⾏政⾪属关系，规范了政府分配⾏为，不仅进
⼀步规范了国家与国有企业之间的分配关系，⽽且公平了各类企业的税负，净化了企业的财政税收分配环境，促进了企业间的平等竞争，对促进现代企业制度的建⽴起了积极的推动作⽤。
（七）在⼀定程度上促进了财政资⾦供给范围的合理调整和财政⽀出结构的优化
按市场经济原则和公共财政原理进⾏的分税制制度创新，相对于财政包⼲制⽽⾔，从⽬标⽅向上明确了政府在市场经济中的地位及⾏为⽅式，初步廓清了政府与微观经济单位之间以及政府内部上下级之间的责权利边界，企业照章纳税、⾃主经营、⾃负盈亏；同时税种、税源按体制划定的标准分属中央政府或地⽅政府，各级财政预算的财⼒来源、规模约束明显增强，⾃收⾃⽀、⾃求平衡的责任明显加重，在财⼒硬约束下，促使各级政府尤其是财政经济能⼒相对较弱的地⽅政府的财政⽀出范围和重点向刚性较强的公共产品领域集中，在⼀定程度上促进了社会经济资源配置结构的优化和财政资源配置效率效益的提⾼，有效地促进了政府财政经济⾏为的转变。从宏观上看，分税制的上述基本导向都是与市场经济体制的内在要求相适应的，政策效果已经并将继续显现出来。
（⼋）在整合政府财⼒分配渠道，规范政府分配⾏为，强化税外财政收⼊的筹集、分配使⽤和监管，促进政府财政预算的统⼀性、完整性等⽅⾯起了积极作⽤
分税制后，纳税⼈（缴费⼈）要求政府分配⾏为的规范性、合理性，社会各界包括各级政府要求预算分配的完整性和统⼀性的呼声越来越⾼，当⾃⼰的家，理⾃⼰的财的主体地位⽐任何时期都更为明确。适
应分税制后公共财政发展的客观要求，国务院于1996年7 ⽉作出了《关于加强预算外资⾦管理的决定》，重新界定了预算外资⾦的性质和范围，将地⽅财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起纳⼊到地⽅财政预算，作为地⽅财政的固定收⼊，不再作为预算外资⾦管理；将养路费等13项数额较⼤的政府性基⾦（收费）收⼊纳⼊财政预算管理；将各部门、各单位的预算外资⾦收⽀按不同性质实⾏分类管理，各部门、各单位要按规定编制预算外资⾦收⽀计划和单位财务收⽀计划，并报同级财政部门，对预算内拨款和预算外收⼊统⼀核算，统⼀管理。这就打破了长期以来预算外资⾦的所有权、管理权不变的界限，还所有权于国家，还监管权于政府财政，同时采取措施治理制度外“三乱”，促进了公共财政的完整、统⼀、规范。
（九）缩⼩了各省区⼈均地⽅财政收⼊差距，财政体制的均衡功能有所增强
分税制是国家的地区发展政策体系的有机构成部分，它对地区间财政经济发展差距的均衡作⽤主要体现在：（1 ）⼈均地⽅财政收⼊总体相对差距缩⼩。1993年，中国各省区⼈均地⽅财政收⼊相对差异系数为87.4％，1994年下降为80.3％。1993年⼈均地⽅财政收⼊最⾼地区与最低地区之⽐为14.4倍，1996年为14.2倍。这表明实⾏分税制后中央集中的财⼒相对增多，使得各地区⼈均地⽅财政收⼊总体相对差距缩⼩。但⽬前各省区之间的⼈均地⽅财政收⼊总体相对差异系数仍然很⼤，尤其是最富与最穷的省区地⽅⼈均财政收⼊相对差距和绝对差距相当悬殊，还有待进⼀步缩⼩；（2 ）⾼收⼊地区财政收⼊能⼒指数（指不同省区⼈均财政收⼊相当于全国⼈均财政收⼊⽔平的⽐值）下降幅度较⼤，如上海由1993年
的416.5％下降为1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降为148.0％，辽宁由122.8％下降为91.0％，⼴东由122.2 ％下降为122 .0％。这说明，与包⼲制⽐较分税制对⾼收⼊地区的收⼊调节功能有所增强。当然，财政收⼊能⼒指数在地区间的差距仍然较⼤，低收⼊地区这⼀指数仍处于⼗分低下的⽔平，如最低的贵州1994 年为20. 8 ％， 1996年上升为25％；（3）实⾏分税制后，转移⽀付在均衡地区间财政经济发展差距⽅⾯的功能有所增强。
（⼗）促进了理财观念的转变
分税制初步理顺了政府间的责权关系，在政府间以及政府与微观经济主体之间初步建⽴了各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和费⽤分担、利益分享和归属机制，促进了理财观念的转变。树⽴了⾃⼒更⽣过⽇⼦的观念，增收节⽀保平衡的观念，围绕财源抓经济、围绕效益抓财源的观念，公平税负的观念，依法理财、依法征管的观念，财政分配和调控的整体观念，分税制后各级财政重新确⽴本级财政在本级经济社会发展中的职能和地位，预算内外财⼒规模与结构趋于统⼀。
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