李 丽1，张 凯2
风险防控不足、综合治理不全面、制度和法律滞后缺位等虚开增值税专用发票的打防困境，要从加强信息化
建设、做强数据工具、社会协同治理、完善有关制度和立法等方面，完善打防体系，倍增打防效能，营造公平公正有序的营商环境。
关键词：虚开增值税专用发票；信息化；大数据；打防对策
收稿日期：2021-05-11
基金项目：山西省社会科学院一般课题（YWYB202011）；山西省高等学校教学改革创新项目（J2021838）。作者简介：李 丽（1972-），女，山西太原人，山西警察学院侦查系讲师，法学硕士；
张 凯（1980-），男，辽宁锦州人，中国刑事警察学院经济犯罪侦查学院副院长，副教授，法学博士，
研究方向为经济犯罪侦查。
Research on Combating and Preventing False Issuance of Special Value-added Tax Invoices in Big Data Context Lili 1, Zhangkai 2
（1. Shanxi Police College，Taiyuan 030401，China；2. Criminal Investigation Police University of China，Shenyang 110035, China）
Abstract ：At present, as one of the biggest headaches in tax-related illegal acts or crimes, the false issuance of special value-added invoices has displayed new types by taking advantage of new economy forms, network technology, illegal softwa
re, etc. Although police and tax departments have achieved remarkable results by promoting the information construction, developing data tools, and launching a series of joint crackdowns in the "cloud campaign", the acts of falsely issuing special value-added tax invoices keep repeatedly emerging. Faced with existing predicaments in combating and preventing false issuance of special value-added tax invoices, such as interrelation block under false registration, insufficient risk control and prevention, incomplete comprehensive governance, lagging and absent systems and laws, we should strengthen the informatization construction, improve data tools, stress social cooperative governance, perfect relevant systems and legislation, and thereby to complete the combating and preventing system, to enhance the efficiency of the system, as well as to create a fair and orderly business environment.Keywords ：the false issuance of special value-added tax invoices; informatization; big data; combating and preventing measures
[中图分类号：D 631 文献标识码：A 文章编号：2096-8752（2021）06-0120-08 ]
DOI：10.jy.2021.06.016
大数据背景下虚开增值税专用发票
打防研究
增值税是我国第一大税种，增值税专用发
票不仅是记账的凭证，更兼具抵扣功能，拥有
了增值税专用发票就意味着可以少缴税款，增值税专用发票可以说等同于货币。正因如此，与增值税专用发票相关的犯罪行为激增，对国
家税收征管秩序以及国家税款造成了巨大损害。
从经侦部门破获的案件来看，近年来，虚开①占涉税犯罪案件总数的九成以上，涉案金额动辄上亿元，虚开方式不断翻新，已成为涉税领域违法犯罪行为的头号顽疾。
一、当前虚开新态势
（一）频繁注册空壳公司暴力虚开
《公司法》的修订降低了公司注册的门槛，职业虚开团伙注册登记商贸企业等空壳公司，大肆进行暴力虚开，纳税申报时将取得的应税收入填列在申报表的免税销售额，进行虚假纳税申报。犯罪团伙领购发票后存续时间仅1～3个月，开票后立刻走逃失联，并迅速逃窜至其他地区再次作案。暴力虚开涉及煤炭、医药、贵金属、有金属、废旧物资等多个领域，甚至涉疫物资领域。2020年12月，广东“飓风50号”行动打掉的两个特大虚开犯罪团伙，注册和控制空壳企业一千多户，采取销售假冒伪劣防疫物资、防疫物资虚假出口、虚假抵扣列支涉疫税收成本等手段，向31个省区市的1.5万个下游企业或个人虚开涉案金额66.6亿元。[1]
（二）利用“富余票”虚开
针对消费者购买商品不要票的情况，不法商家囤积大量消费者未开具的“富余票”，采取票货分离的手法，为他人虚开增值税专用发票。如电子产品领域，电子产品售后无发票仍能保修，商家将不带发票的
货物以低于市场价销售，再以收取开票费的方式为他人虚开增值税专用发票。2019年11月，上海摧毁了以余某等人为首的6个虚开增值税专用发票犯罪团伙，这些团伙向上游供应商带票采购手机、电脑等电子产品后，再以收取5%开票费的方式为他人虚开，开票价税合计150亿，涉及税款20亿，抓获嫌疑人50余名。[2]
（三）利用增值税抵扣凭证扩围虚开
为响应国家减税降费的政策，国家税务总局针对一些行业进项抵扣不足，税负过重等问题，持续调整增值税进项抵扣凭证的范围，增加部分行业进项抵扣的比例，来减轻企业税负。目前可用来抵扣的凭证主要有农产品收购发票或者销售发票、机动车销售统一发票、海关进口增值税专用缴款书、收费公路通行费增值税电子普通发票、桥和闸通行费发票等7类。然而，增值税抵扣凭证扩围却被不法分子利用，成了其进行虚开的“新领地”。如航空电子客票行程单打印有效期为30天，不法分子在有效期最后时限内，非法获取航空信息，大肆打印航空旅客之前未打印取走的航空电子客票行程单，再按张数或面额计价的方式出售牟取暴利。2020年6月，泰州破获非法出售航空客运行程单案，涉案金额10余亿元。[3]
（四）利用新经济形态虚开
一些企业福利平台打着“灵活用工、代发薪资、任务众包、财税服务”的旗号，干着倒的生意。相较于“用工”业务，企业从“用票”业务中牟取的利益更大，有的平台根本没有发生真实业务，就连场景平台
也是虚构，利用国家税收、地方招商引资优惠政策及委托代征等制度漏洞，“用工”企业与“用工”平台相互勾结，大肆骗取、漏逃国家税款。2020年11月，全国10省15市同时收网破获涉案金额高达13亿元的全国首例利用互联网共享经济平台虚开案，正是典型的虚构虚开犯罪。该平台以免费的灵活用工服务为核心，以降低企业用工风险、用工成本为宣传点，利用享有的多地税务委托代征资格，进行虚开牟利。[4]
（五）利用网络技术、非法软件进行虚开航空运输电子客票行程单
一些不法分子利用网络、软件等新技术手段，不断翻新作案手段和工具，非法侵入其他用户计算机系统，更有甚者非法侵入金三系统，通过篡改数据进行虚开，常常因为手段隐蔽而得以漏网。[5] 2018年6月，惠东破获非法控制计算机信息系统进行虚开案，陈某林等犯罪嫌疑人利用多个黑客攻击软件，借用十余个远程虚拟账号，侵入僵尸网站800余个，通过百度
① 为了行文便利，本文使用的“虚开”是“虚开增值税专用发票”的简称。
新冠肺炎疫情期间，为缓解防疫特殊时期
企业经营困难，助力打赢疫情防控阻击战，税
务部门出台了支持防护救治、支持物资供应、
鼓励公益捐赠、支持复工复产等方面的一系列
税收优惠政策，如纳税人提供疫情防控重点保
障物资运输收入免征增值税，对卫生健康主管部
门组织进口直接用于防控疫情物资免征关税，小
规模纳税人享受征收率1%税收优惠等。不法分
子恶意利用政策便利进行虚开，发“国难财”。
2020年5月，深圳查获利用虚假海关进口缴款
书抵扣税款后虚开发票的犯罪网络，发现企业在
用品名为防疫物资的海关进口缴款书进行抵扣
后，却开出电子产品、钢铁等品名的发票，该案
摧毁犯罪团伙8个，抓获犯罪嫌疑人115名。[1]
二、大数据下虚开的打防现状
针对虚开大案要案高发频发的态势，专项
打击行动从未止步。自2018年8月起中国人民
银行、工业和信息化部、国家税务总局、国家
市场监督管理局四部委（以下简称“四部委”）
联合开展了打虚打骗两年“双打”行动，至
2020年12月底，累计查处涉嫌虚开骗税企业
32.23万户，挽回损失850.15亿元，抓捕嫌疑人
21532人，投案4312名。[7]2020年公安部在百
余重点城市打击涉税犯罪“百城会战”，立案
查处涉税案件12900余起，初步查证涉案金额
1500余亿元。[8]国家税务总局于2020年3月开
展的打击骗取疫情防控税收优惠行动，至2020
年11月中旬，立案检查了涉案企业7038户，
移送公安机关4230户，联合公安机关抓捕嫌疑
人1933名。纵观各专项行动取得的战果，大数
据的利用是核心，科技的应用是引擎，数据化
战略的实施是制胜的关键。[9]
（一）信息化建设推动数据导侦
1.金税三期并库新系统
金税工程自1994年启动，先后经历了一期、
二期和三期工程，实现了覆盖税务总局、各级
税务机关，以及与其他政府部门的网络互联，
2018年7月20日国地税全面合并后，2019年3月1日起金税三期也实现原国税、地税两套金税三期系统的并库升级。以大数据著称的金三新系统，集合大数据评估与云计算功能于一体，严格实行编码开票、一品一码，利用大数据的相关性原理，通过进项发票与销项发票的行业相关性、同一法人相关性、同一地址相关性、数量相关性、比率相关性的全面比对，打造发票全部流向的监控。这也正是金三启用之后，虚开案件越来越多被发现的原因。2.税收大数据平台建设2016年8月国家税务总局启动了税收大数据平台建设，之后多地税务机关与数据公司联合开发了地方税收大数据分析平台，如山西、云南、新疆、辽宁、甘肃等地。税务大数据平台相较于金三系统，更擅长于采集与汇集多种渠道数据补充、细化并打通数据关系，构建数据模型实现对税收大数据核心价值的深度挖掘。如采集互联网涉税情报数据、第三方交换数据与金三回流数据形成数据的互相验证，突破“孤证不立”的困境，并追踪监控查到税源。3.增值税专用发票电子化改革目前，增值税专用发票电子化改革已经分批在河北、浙江宁波等11个省市新办纳税人中开展试点，全国统一的增值税电子发票服务平台的建成上线已为期不远。4.企业信息联网核查系统2019年6月，四部委共同运行企业信息联网核查。实现了各部委、人民银行、商业银行之间的信息共享和核查，企业相关人员手机号码、企业纳税状态、企业登记注册信息均可核查。（二）数据工具开发初见成效“工欲善其事，必先利其器”，围绕发票、纳税申报表进行“人查”“账查”为主的传统打防模式，早已无法应对大数据时代的虚开形势。随着信息的高速发展，打击虚开的作战方法和侦查手段也随之迭
代升级，由查看账本转变为数据分析，以信息化战法进行强力高效的打击。想要深度发挥大数据的聚合威力，就必
须借助数据工具的开发和应用。税务部门和经侦部门分别研发了众多涉税违法犯罪行为筛查模型，扫描疑点企业，开展虚开线索的扩展筛选和关联甄别，追踪虚开案源池。以南通税务自行开发的模型为例，震荡模型和行为模型于2018年锁定虚开团伙12个、涉案企业474户，确定涉案金额22.35亿元。[10]选案分析模型于2019年3月，发现一团伙注册6家空壳纺织品进出口公司进行虚开骗税的线索。涉税数据模型从深度和广度上加大对涉嫌虚开对象的筛选力度，精准快速打击取得了直接证据，形成了有效震慑。[11]
（三）“警税联合”形成打击合力
自2016年，国家税务总局成立“公安部派驻国家税务总局联络机制办公室”，税务、公安从单打独斗的作战模式，转向协同合作。之后，各省市相继成立了“税警联合办公室”，形成了常态化、制度化、规范化的协作配合机制。针对涉税犯罪手法专业复杂、不断翻新的情况，一些地方在创新警税联合办案机制方
面做了积极的尝试。如菏泽、东莞等地成立警税联合执法中心；常州、深圳等地成立警税合成作战中心；2019年8月22日三亚成立警税联合支队；2020年12月23日河北成立打击涉税违法犯罪数据化合成作战指挥中心，警税联合由协同合作转向合成作战和一体化作战模式，在人员合成、数据系统合成、分析研判合成、查处侦办合成、打击震慑合成方面“五个合成”，税收治理体系和治理能力又迈上了一个新台阶。
警税协作打破了传统的税务稽查结束移交公安机关的直线对接型衔接模式，将税务部门的专业优势和公安机关的侦查优势相结合，信息互通，优势互补，联合出击，形成“税案双查”合力。如通过税务机关的辅助，对现场扣押的工商税务资料进行梳理并借助金三系统对发票精准追溯，通过公安机关对涉案手机电子数据提取、涉案电脑还原开票历史记录等方法，全面收集固定犯罪证据，有力威慑了涉税犯罪。
（四）“云端战役”成为主战模式
从打击涉税犯罪各战役的成果来看，虚开多以犯罪团伙形式作案，犯罪链条和受票企业遍布全国多地市，犯罪手段常常与逃税、骗取出口退税、等相交织。因此，为了摧毁虚开等涉税犯罪整个网络，专项行动依托公安部经侦局“云端指挥调度系统”，部署多地经侦部门开展侦查行动，追踪犯罪轨迹，挖出犯罪源头，捣毁犯罪窝点，集战役联合收网，实施“打大、打深、打透”的全程打击、覆盖打击，形成“全国打、打全国”的战斗格局。如2019年12月19日，厦门打掉一全链条骗税团伙，该团伙采取虚开增
值税专用发票、虚构外贸公司采购货物、向购买外汇、假报出口等手段，申报退税，涉案单位180余家，涉及全国16个省份。福建开展打击涉税犯罪“百城会战”行动以来，发起“百城会战”云端线索46起。[12]
三、虚开的打防困境
打击涉税犯罪各战役虽然取得了显著的战果，然而虚开增值税专用发票发案数量却屡创新高，作案手段不断翻新，屡打不尽的状况引发我们对目前打防困境进行深入思考。
（一）虚假注册阻断关联加大打防难度
利用空壳公司进行虚开的犯罪团伙大多呈现出职业性，反侦查意识非常强。一是利用他人身份信息进行公司登记注册。通过购买他人身份信息，或者以办理贷款、招聘兼职等名义，欺骗或以利益诱惑一些大中专院校、职业院校的在校学生以及外来务工人员，充当空壳公司法人代表，甚至利用疫情期间“非接触式”办税之机，“拼接”人脸骗取人脸识别验证来注册空壳公司。虚开团伙通过直接或间接方式操控空壳公司开展购票交易。二是利用“黑中介”进行虚开。在贩卖空壳企业的“黑中介”帮助下，直接购买空壳企业、违规办理办税认证购买税控盘，或者由领、购票“黑中介”违规办理办税认证，由多个购票员在同一时间不同地点，突破当月领购限额领票，收到“黑中介”邮寄发票后，大肆虚开，引起执法部门关注后，
系，给侦查打击制造障碍。成立多家空壳公司相互投资、交叉持股，公司与个人之间相互持股、互为隶属，或者与同乡亲属合伙设立空壳公司， 法人与法人之间、法人与自然人之间形成盘根错节的多重出资或投资关系，将实体企业和空壳公司进行表面分割，构筑实体公司的“防火墙”。
（二）风险防控不足滋生虚开土壤
一方面，创新经济形态潜藏虚开风险。我国经济飞速发展，经济形态不断创新化、多样化、网络化，支付结算方式更加快捷便利，各类金融衍生工具层出不穷，然而各行政管理部门对可能产生的风险认识不足，更谈不上应对风险的监管措施、制度和法律法规了。对经济新形态与行政监管滞后之间的矛盾，专业的虚开嫌疑人具有极其敏锐的洞察力，他们利用这些漏洞不断发展新兴虚开模式和类型，如利用互联网共享经济平台虚开，此类虚开模式一旦蔓延，将会形成新的行业虚开源头。另一方面，国家的宏观调控政策、监管规定的变化，会对经济形势、行业规则产生影响，欺诈、收买手段多使得虚开成本低，对由此产生的虚开风险却考虑不周，防控措施欠缺。如“放管服”改革背景下前置性行政审批事项大量减少，以“诚信纳税”为前提的“申报备案制”成为税收征管的主导型规则，虽然提升了行政效率、优化了营商环境，取得了良好的经济社会效益，但不可避免地被不法分子当作虚开的“机会窗口”。再如煤炭行业，2014 年 9 月 1 日之前，国家实行煤炭经营资格审查制度，小煤矿、个体中间商无法取得资格，产生虚开风险；煤矿开采实行配额制度后，超过开采额度的煤矿为了避免煤炭积压，解决产量过剩问题，极易引发虚开风险；响应国家供给侧改革，2016年煤炭行业广泛开展“三去一降一补”，山西，河北，江西等地大量的小煤窑、黑煤窑被关停，但是市场上对于低价、无票煤炭的需求依然广泛存在，滋生虚开风险。
（三）综合治理不全面阻断打防链条从各打击涉税犯罪专项行动揭示的问题来看，虚开问题光靠警税联合打击是不能完全解决的。市场监管部门对新注册成立的公司形式审查易行、实质性审查职责难尽的现
状，为暴力虚开打开了第一道大门；财政审计部门在日常会计年报检查中，对账目信息、库存物资中隐藏的虚开可能性注意不够，增加了虚开未被发现的暗数；网络管理部门对网络社交中关于虚开磋商的交流、暗语的疏忽，物流寄递部门对虚开发票的邮寄业务监管的缺失，都增加了虚开得逞的机会。另一方面，各部门间壁垒使得横向交流不够密切。首先是存在数据壁垒。各行政机关的数据不能互联互通，形成一个个“信息孤岛”，大数据的威力不能有效发挥，全链条的涉税信息推送、实施、反馈闭环管理格局没有形成。其次是存在业务壁垒。各职能部门各管一段，对其他部门业务的了解有限，在相互封闭的条件下，只对虚开的小部分节点查处打击，联动效应的缺失，致使虚开事后很快恢复，犯罪网络打而不绝。此外，行业固有的虚开风险亟待多部门协同解决。如再生资源行业抵扣链条断裂，房地产等行业重复课税、税负过重，医药行业“医药分开”无法落地、药企无力承担销售灰利益等虚开的源头性问题不除，虚开就难以杜绝。这需要多部门协同，综合治理。（四）制度和法律滞后缺位显现管理漏洞一是增值税抵扣凭证的管理规定和制度缺失滞后。增值税抵扣凭证的每次扩容，都会引发利用增设的抵扣凭证进行虚开的新型违法犯罪行为，严重扰乱了相关行业管理秩序，严重侵害了守法纳税人和消费者的合法权益。如为了减轻农民的负担，将农产品收购发票列入抵抗范围，以扶持农业发展，然而农产品收购发票却被利用为虚开、骗取出口退税的主要手段之一，虚构农户、虚构交易进行虚开的金额触目惊心。二是国家、地方税收优惠政策众多，防控的规定制度却显得缺失或滞后。这些优惠
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