——以德国为例
■ 王霞
“短时工作”（Short-time work，简称STW) 补贴政策是一项鼓励雇主分享工作、保留岗位、减少解雇的财政支持政策。“短时工作”补贴政策起源于德国，申请实行“短时工作”企业仅支付员工实际工作时间的劳动报酬，政府对员工未劳动的时间进行补贴，从而保障企业员工不流失或少流失，避免失业率攀升。2008年国际金融危机期间，近20个经合组织（OECD）国家实行了这一政策。2020年新冠肺炎疫情发生，极大冲击了工作岗位的稳定性，一些国家再次重启这项政策。4月2日，欧盟委员会决定贷款1000亿欧元，资助成员国发放“短时工作”补贴，使该项政策再次受到广泛关注。
国外“短时工作”补贴政策起源
“短时工作”指企业减少全部或部分员工的工作时长，其起源可以追溯到20世纪初大萧条时期，德国针对受1909年烟草税法修正案冲击的烟草加工厂实行了类似的做法。
德国“短时工作”政策，一般允许企业在3个月或更长时间削减全部或部分员工的劳动时长。在此期间，企业按员工实际工作时长支付工资，而员工因未劳动而低于原正常工资的待遇，由政府劳工部门补偿，补偿比
例为差额部分（税后金额）的60%-67%。
这一政策可以帮助企业有效控制人工成本，根据市场需求的变化灵活调整劳动力投入，在经济低迷阶段获得生存的机会，因而受到企业的普遍欢迎。对于劳动者来说，得益于“短时工作”补贴，其实际收入不会出现骤减，而且各项社会福利保障也得以接续，可以避免缴费中断造成的社保权益损失。
根据德国的规定，企业在满足以下几个条件时，
可以实行“短时工作”，并申请补贴：
一是劳资双方协商一致。实践中，工会或企业
的职工委员会一般会支持缩短工作时长的决定。
二是工作量的减少是因为整个经济形势或者不
可抗力引起的，个别企业经营不善导致的工作量减
少得不到补贴。
三是工作量减少并达到一定程度，要求企业1/3
的员工或者某一部门（生产单元）所有员工都受影响，
工作时间至少减少10%。
四是工作时间的缩短必须是暂时的，“短时工作”
阶段过去之后状况会有好转。
五是采取“短时工作”的措施不可避免，已穷
尽其他可选手段，例如给予劳动者休假日、使用前
几年的休假权利，或使用连续一年“工作时间账户”
的10%等。
在后续的政策实施中，又增加了安排不工作员
工进行职业技能培训等一些附加要求。
对于劳动者来说，一般情况下只有缴纳社会保
险的正式员工才有权得到“短时工作”补贴，这意
味着非全日制工人、非正规就业者被排除在外。
金融危机下的“短时工作”补贴政策
2008年金融危机之前，德国之外的一些国家也
实行了“短时工作”补贴政策。国际金融危机来临
后，各国实施“短时工作”补贴政策的意愿大幅提升，
先后有20多个OECD国家实施了这项政策。其中
波兰、荷兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、墨西哥和
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欧洲各界，包括学者们普遍认为，“短时工作”补贴政策是德国劳动力市场表现强劲的重要原因。包含“短时工作”补贴在内的弹性经济政策，推动德国工业从全球经济衰退中快速复苏。
应对疫情重启“短时工作”补贴政策
2008年金融危机以来，欧盟已有18个会员国制定了“短时工作”计划，其他国家也推出了类似的计划。鉴于“短时工作”补贴政策在稳定就业岗位、减缓失业动荡方面的良好表现，2020年，面对新冠肺炎疫情，
各国再次启动了这一政策来保护就业岗位。
德国的新政和目前的申请情况。2020年3月，德国修订了“短时工作”的相关法规，进一步降低了企业的申请门槛。按照新规，2020年3月1日-12月31日期间，如果一家企业10%以上员工的工资性收入损失超过其月工资总额的10%，并且“工作时间账户”上剩余的工作时间已经耗尽，那么这些公司可以申请STW 补贴政策支持。此前，企业必须满足至少1/3的员工出现10%的收入损失这个条件才可以申请。同时，临时工也有权获得补贴。工作时间被缩短期间，员工社保缴费过去一般由企业承担，
新西兰都是首次实施，其他国家或者扩大了既有政策的覆盖范围，或者放宽了申请条件或程序性要求。
相对于金融危机期间的生产总值下降幅度，实施“短时工作”补贴政策的国家的就业状况都强于预期，其中德国是最成功的。
2008年国际金融危机爆发后，德国140多万人进行了“短时工作”，挽救了约40万个工作岗位，相当于1%以上的失业率。从社会整体收益看，德国
政府2008-2010年为“短时工作”补贴计划支付了近110亿欧元，但与负担庞大失业体的失业保险费用相比、与失业对GDP 造成的可能损失相比，这只是一个小数目。由于STW 支付的补贴会直接到达消费者手中，并很快流向市场，对社会总消费和GDP 稳定也有支撑作用。对于企业而言，实施“短时工作”避免
了裁员，维护了企业的生产能力和技术技能人才队伍。在复苏时期，面对业务的好转，企业储备有足够的人力资源，而无需重新雇用和培训。德国的机械制造、汽车工业和配件供应企业及化工企业是这一补贴政策的最大受益者。对于劳动者个人而言，实行“短时工作”不仅避免了突然失业的风险或厄运，家庭的收入也能得以维持，有的甚至还获得了技能培训。
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但在此次疫情期间，这部分资金缺口将全部由德国联邦劳工局负责。
4月22日，德国政府决定进一步加大“短时工作”补贴政策的力度：当员工的实际工作时间缩短50%以上时，从“短时工作”的第4个月起，补贴的数额将从此前的员工净工资性收入减少额的60%（有未成年子女的员工为67%）提高至70%（有未成年子女的员工为77%）。从第7个月起，津贴数额将提高至员工净工资性收入减少额的80%（有未成年子女的员工为87%）。该项新政的有效期到2020年年底。例如，一名有未成年子女的员工每月的原净工资性收入为2500欧元，因采取“短时工作”降至1200欧元，从“短时工作”的第7个月起，他将得到每月1131欧元（差额1300元的87%）的“短时工作”津贴，总收入将达2331欧元，相当于原收入的93.24%如果员工得到的“短时工作”补贴不够生活所需，还可以继续申请基础救济金。在疫情期间，申请基础救济金的规则也有所放宽——即不对申请人的财产和住房费用进行审查，这样可以使更多人享受到相关福利。
根据德国联邦劳工局公布的数据显示，截至2020年4月24日，德国已有75.1万家企业提交了“短时工作”
补贴申请，涉及劳动者约1010万人，餐饮和零售业是主要申请行业。德国工会研究机构的调研结果显示，截至4月中旬，德国已有约400万人进入“短时工作”状态。而德国伊福经济研究所的调查称，25.6%的企业在其后3个月实行“短时工作”，这个比例是2010年以来最高的，主要涉及汽车、机械制造和电子等行业。
国际经验借鉴与思考
在当前我国着力做好“六稳”工作、完成“六保”任务的形势下，“短时工作”补贴政策可以作为政策备选，特别是作为落实2020年政府工作报告提出的“稳定现有就业”要求的一项措施，以疫情为契机，协调推动相关的工资分配调控体系建设、劳动标准体系建设、劳动关系协调机制和社会保障工作取得新进展。
通过总结2008年国际金融危机和2020年新冠疫情之下各国“短时工作”补贴的实践操作，分析以往政策实施效果，对我国实施类似政策提出以下思路建议。
研判政策适用条件。从各国的经验看，少数是常
态实施STW政策，多数是在面临危机时作为应对策略，
属于危机应对“一揽子”方案中的内容。危机的性质
不同，应对政策的主攻方向就不同。STW实质上是供
给端的调节手段，一般适用于应对需求端的急剧变化，
而且这种变化在可预见的时间内是可以改善的。如果
STW实施的时间过长，对劳动力市场灵活性的负面效
应就会凸显。此外，STW政策的实施范围和效果还受
到该国就业保护程度影响。就业保护越严格的地区，
STW越受企业欢迎。就欧洲情况看，集体谈判的集中
度对STW的实施有比较大的影响。
分析政策预期效果。“短时工作”补贴措施的优势，
主要在于缓冲外部强烈冲击，为走出困境争取时间。
选择政策支持对象的原则是使有意愿、有需要、能见
效的行业、企业得到政策实惠，所以要从企业性质、
金融危机爆发时间
行业特点和内外部劳动力市场状况进行决策。应当重
点支持处于系统性风险、外部市场环境恶化等不利条
件但有望恢复常态的行业和企业，重点支持专属人力
资本价值高、技能技术要素密集的行业和企业，重点
支持人才队伍结构性供求矛盾突出的行业和企业，最
大限度地发挥政策的短期效果和中长期积极作用，避
免政策对劳动力市场竞争性淘汰的过度干预。
注重保障劳动者的合法权益。裁员、停工、削减
工时及相应的报酬待遇等事项，是涉及劳动者切身利
益的重大问题，应当履行民主程序或由企业与工会、
职工协商确定。STW一般规定，工时缩减是穷尽其他
可选手段并且是劳资双方达成一致的选择，部分国家
明确要求工会和员工代表要参与“短时工作”方案的
实施，体现了对劳动者知情权、参与权、话语权的重视。
所以，企业就工时、待遇问题申请政策扶持，也应强
调协商共决的过程和结果，应要求企业提供集体合同
或共决意见，工会、劳动者也应参与全过程的监督检
查。
加强基础信息管理。“短时工作”补贴政策是精细
化管理措施，其核心参数是实际工时和削减工时的数
量以及所涉及的员工数量，甚至更具体的员工个人信
息（如是否有子女），因而对企业基础管理的要求比较
高，建立企业工时台账、人员信息系统等是基本要求。
对于政府部门来说，也要利用信息资源对企业的经营
状况、用工情况、裁减情况、参保信息进行信息比对
和核验，对政策实施效果进行前后对照。
（作者单位：中国劳动和社会保障科学研究院）
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