中国城市发展研究会副理事长朱铁臻
一、经营城市的概念内涵和理论依据
现代城市不但要求要建设好、管理好，而且要善于经营。城市不是单纯的投入对象、建设对象和管理对象，而且是可供开发利用的主体。经营城市是现代城市发展理念的创新。
经营城市的概念自20世纪90年代以来在我国传播并受到关注。什么是经营城市? 目前有不同的概括和解释。笔者认为，所谓经营城市，是从政府角度出发，运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营，实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善，提高城市素质。其中，自然资源主要是指城市的土地、山水、空间等；基础设施资源主要是指城市的电力、道路、桥梁、通信网络以及市政公用设施等；人文资源主要是指城市的人力资源、文化资源、科技资源和政府资源等。由以上几类资源派生出来的资源还有信息资源、品牌资源、形象资源和注意力资源等，这些都是可供经营的城市资源。随着城市现代化的发展、科技的发展，城市经营资源的内涵和外延还将不断丰富和扩大，新的资源将不断被开拓和产生，经营城市的内容将越来越广泛。例如，有的城市原本一些似乎看来不值钱的城市空间，如果用新的思路去装扮它、运作它，就会改变原有的属性。本溪市东明二路原是一条交通拥塞、嘈杂凌乱的小街，屡清不止，政府用经营城市理念索性把它开发成一条漂亮的商业步行街。
结果开发商抢着来投资，并且要建设文化旅游广场，政府不仅不花钱，而且还获得土地出让金500万元。
朱铁谈到经营城市问题，不少人提出，它的理论依据是什么?笔者认为，经营城市的理论依据，根本点在于城市是有价值的实体。城市是生产力发展、社会分工和上层建筑、生产关系变革的结果，是人类劳动的产物，是人类文明的结晶。一切构成城市空间和功能的载体，无一不凝聚着人类的智慧和劳动。因此，城市是有价值的客观存在，是社会漫长发展中积聚的巨大财富，城市也是最大的国有资产。经营城市，就是要把城市有价资本要素进行优化组合，使静止的资产富于活力，通过市场化营运，从而达到资产增值，促进城市经济、社会发展。
新中国成立后，由于较长时期实行计划经济体制，城市建设基本上是以政府
投入为主，并且形成了巨大的国有资本。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市作为市场经济的重要载体，人流、物流、资金流、信息流等成为城市之间争夺的对象。城市的土地、公共建设等资源，开始从非经营性资产逐步转化为可经营性资产，市场配置城市资源的范围不断扩大，程度不断提高。按照市场经济规律，政企分开，引进竞争，对大部分的城市资源实行市场化经营，这是市场经济发展的客观要求，也是城市现代化发展的必然趋势。当前，我国城市普遍处在现代化发展的大规模建设阶段，建设资金普遍紧缺。建设资金的来源既靠城市自身的积累，又靠引资借债。但是借债总是要还的，
城市不能长期依靠“负债经营”，负债不能超过GDP增长允许的尺度，关键在于实施“以城养城”，这是市场经济规律的必然选择。要通过对现有城市国有资产资源的重组、拍卖、租赁、转让、抵押、有偿使用、冠名等多种经营运作方式，最大限度地盘活存量资产，筹措建设资金，加快城市建设，改善和提高城市居民生活质量，促进城市财富的节约与增长，提高城市竞争力，使城市更“值钱”。
二、大胆探索与实践经营城市
21世纪是城市世纪，城市在经济社会发展中的地位和作用将更加突出。如何经营好城市，加快城市的现代化发展，理所当然地成为当今我国城市普遍关注的、具有深远意义的重大理论和实践问题。许多城市在经营城市和城市资源市场化方面进行了大胆探索与实践。
例如，杭州市提出城市资源经营的基本思路是：把城市资源经营作为推进城市经济社会发展的重大战略举措，充分认识城市的资源现状和特优势，把握未来城市发展趋势，明确城市资源经营的重点领域和重要方面，运用市场经济、可持续发展和新经济的思路和手段，通过夯实基础、强化特、大胆创新、搞好整合，发挥城市资源经营在城市发展中的主导和基础作用，提升城市的品位和形象，增强城市的综合实力，使杭州在21世纪成为全国乃至世界体系中，具有较强竞争力的强市名城。杭州市对城市的土地、基础设施和生态环境等基础性资源进行集聚、重组和营运，取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益，创造了城市发展的良好条件。在土地资源经营中，他们主要通过建立政府土地收购储备出让制
度，对城市土地使用权实行公开招标拍卖，盘活土地资产，确保国有土地资源的收益，推进城市的建设，为企业的发展服务。杭州市还逐步认识到城市基
础设施资源的经济价值，开始对其进行市场化运作。一是吸纳社会资金用于基础设施建设。二是实施基础设施经营权拍卖，盘活现有基础设施存量。如对赤山埠水厂的30年特许经营权进行拍卖。赤山埠水厂固定资产为2000 万元，以1．2亿元的底价竞拍，最终以1．5亿元竟拍价获得成功。三是组建信息网络公司，实施网络设施企业化经营。四是实行基础设施有偿使用。五是实行城市公共服务公开招标，提高城市维护保养水平。六是对附属在基础设施上的延伸性资源开展经营，对部分城市道路两侧的广告设置权进行拍卖，对城市人行天桥、公园绿地、公交站点等基础设施的冠名权实行有偿使用。同时，对环境、人文资源进行经营，综合利用城市的品牌资源，包括名人品牌、企业品牌等，发展城市会展、旅游、文化、商贸等服务业。
又如，贵州都匀市，自1998年以来，一直是以“资本置换、整合资源”为突破口，解决贫困地区城市建设资金问题，促使各类资源、市场要素迅速整合聚集，推动城市各类资本升值，对该市土地资源、闲置厂房及设备的出让，以及实施旧城建设区域的安置补偿等，均实行重大政策倾斜，先后调动了市内外各类形态的社会资本8亿元，对于改变城市面貌、促进经济发展起着重要作用。都匀市领导深刻体会到，城市经济发展，离不开资本的配置和优化，不仅是投资增量的配置，重要的是投资存量即资产存量如何流动和重组的问题。促进资本流动，实现资产实物形态向资本价值形态转换，是调整资本结构、优化资源
配置的主要手段，也是释放经济潜能、促进生产力发展的有效途径。他们在实践中感受到，城市国有资产，只有流动才能具有资本增值的属性，才能获得从资产到资本的转化，产生新的资本价值。这个流动就是他们所说的“资本置换”，这是都匀经营城市的创新之路。
近几年来，我国的许多城市根据不同情况、不同项目，采取不同的经营城市方式，筹集了大量建设资金，加快了城市基础设施和公共设施的建设，推进了城市教育、卫生、环境等社会事业的发展，形成了城市建设的良性循环，有效地促进了城市质量的提高。例如大连市由于巧用经营城市理念，使财政收入大增，1992年全市可支配财力只有21亿元 (其中可用于生产建设的资金只有8000万元)，到2000年，可支配财力突破100亿元，可用于生产建设的资金达40多亿元。城市建设水平大幅度提高，既完善了城市功能，提高了人民生活水平，又使土地增
值、城市增值。
三、经营城市要处理好几个关系
城市是一个综合的大系统，具有多重的矛盾。经营城市与经营一个企业不同，经营企业主要是搞好生产，提高产品质量，扩大市场，创造利润；经营城市的要求则是多方面的，涉及政治、经济、社会、环境和更多的人、财、物等一系列问题。因此，经营城市必须处理好这样几个关系：
第一，有形资产经营和无形资产经营的关系。经营城市的有形资产，能够在短时间内很快获利，但局限于此是不够的，要注重无形资产的价值并对其开发利用。所以，既要重视经营土地、道路、水、矿产等已被开发利用的传统的有形城市资源，又要重视城市形象、信息、网络、品牌、文化、民俗等还未被充分开发利用的现代城市资源，实现从主要依赖传统的有形城市资源向大力开发现代城市无形资源转变。从城市发展的长远利益着眼，要不断开拓，认真搞好无形资产的经营，谋求城市资产的整体升值。
第二，经济效益和社会、生态效益的关系。经营城市，既要重视经济效益，又要注重经营城市的社会效益和生态效益，实现经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一。经营城市是推进城市建设和发展的重要手段，但不是它的全部目标和内容，不能以经营代替所有的政府行为。要正确区分经营与非经营的界限，要区别对待可经营性资源和公益性非经营性资源。在不断拓展经营城市资源广度和深度的同时，政府对一些公用事业要作出无偿投入；对一些不宜市场化的城市资产仍应由政府管理。如保证市民学习、日常休闲活动的公共场所，图书馆、众文化馆、青少年宫、公园等不能搞承包经营，政府应当拨款，应当无条件地为纳税人服务。至于一些自然、历史文化遗产和著名的风景旅游区更不能轻意出让经营权，应当加强控制管理，合理开发利用，保护是第一位的。
第三，城市局部资源与整体资源利用的关系。城市资源要作为整体概念来对待，要有计划、有步骤地开发经营，不能只顾局部而不顾整体。经营城市，既要重视局部的城市资源的开发和利用，也要重视城市资源的整体、组合式运作，发挥城市资源的集约和综合效应。
第四，城市资源有效利用和可持续发展的关系。城市可利用资源大多数是有限的，因此，既要充分地开发利用资源，又要严格做好城市资源的保护，实现
资源利用的可持续发展。经营城市，不能只顾眼前，搞短期行为。尤其是对不能再生的资源要有长远的使用规划。任何一个城市要走出一条经营合理、良性发展的道路，必须要有科学定位，有长远发展战略与规划，重视节约、保护资源，不能光注重经营城市资源的短期效益，要着力于提升城市功能的战略性经营意识。
第五，市场化、多元化与政府主导作用的关系。经营城市是市场经济条件下的必然产物，同时也是城市政府的重要职能。既要充分发挥民间组织、民营企业、私人经济在经营城市中的多元作用，又要突出政府在经营城市中的主导作用。城市空间、城市功能载体是开放式的、公众式的，要通过市场机制吸引多种投资主体参与。但在多渠道筹集资金时，不能完全依赖市场化而忽视政府经营城市整体活动的调控权。在经营城市中，政府不能完全顺着开发商的意愿走，而要体现政府对城市整体发展的战略意图，体现市民的根本利益，考虑市民的承受力，体现城市发展的长远利益。
——摘自《中国城市发展网》
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