第18卷第6期合肥工业大学学报(社会科学版)Vol.18No.6 2004年12月J OURNAL OF HEFEI UNIVERSIT Y OF TECHNOLOGY(S ocial Sciences)Dec.2004
伍攀峰
(同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092)
摘 要：在市场经济条件下，政府在城市建设中因为公共事业的需要而大量投资，为平衡这一投资，并实现政府与房产商收益的合理化，规范土地市场至关重要。依据市场规律，对土地市场加以整治，并加强规划控制的指导作用，合理运作城市用地，对于城市的持续发展具有重要意义。
关键词：市场经济；政府；土地市场；城市规划
中图分类号:T U984.1 文献标识码:A 文章编号:1008-3634(2004)06-0040-04
Discussion about t he consummation of land market
and the mission of urban planning
WU Pan-feng
(Architecture and Urban Planning College,T ongji University,Shanghai200092,Chin a)
Abstract:U nder the conditio n of the market econom y,the construction o f the infrastructures needs a large amo unt of funds from the g overnment.T o provide the inv estm ent and rationalize the benefits betw een the go vernm ent and real estate developers,the standardization of land m ar ket is of vital im-por tance.So accor ding to the market law,land m arket m ust be regulated.T he control o f urban land planning must be streng thened and the urban land should be used in a ratio nal w ay so as to m aintain the sustainable development in the cities.
Key words:market economy;g overnment;land m ar ket;urban planning
一、政府在城市发展中的作用
1.政府的作用及其受到的制约
在市场经济条件下，政府在城市建设方面最重要的、也是最实体化的任务就是提供公益物品，进行公共投资。在这一过程中，政府应允许市场充分发挥功能，更要主动发挥政府自身的职能。政府行为主要从以计划手段、行政手段为主，向以经济手段、法律手段为主过渡，从以直接控制为主，向以间接控制为
主过渡。提供公益物品，进行公共投资，对于政府职能的市场化改革来说，改革的基本方向是减少经济建设职能，而提高公共投资的职能。政府对那些非营利的基础设施部门和基础产业部门，包括供水、供电、交通设施、城市街道、通讯设施、环境保护等，规定大部分公共设施的服务标准，每一行业允许国有企业相互平等竞争，防止某一公司垄断某一行业的经营。须注意，政府的行为应是维护公共利益的，不可能收稿日期:2004-07-01
作者简介：伍攀峰(1978-)，男，安徽合肥人，同济大学建筑与城市规划学院硕士生.
按照利润最大化准则来运用资金。如果政府的权力(包括财权)得不到法律的有力监督，可能形成这样一种局面：政府提取民间财富的能力越强，支配财富的效益就越差；政府从民间提取的财富越多，对社会财富的浪费就越多。在计划经济条件下，政府的能力最强，但经济发展的状况却不尽如人意。
2.以适应市场经济的方式促进城市的开发
对于我国目前所处的转型期来说，为适应市场规律也交了较多的学费：例如城市建设初期把土地使用权转让出去了，但在转让期内，城市规模上来了，要修公路、建地铁，进行这些公共事业的投资，要赎回这些地，就得花一笔更大的资金。之后公共事业的投资带来了增值效应，占了便宜的却是房地产商。因此，保证政府在城市建设中的收益是确保城市持续发展的重要前提。当前，我国经济发展保持了较强的增长势头，城市建设也日新月异，城市面貌变化很大。其中城市用地置换对于实现城市土地的优化配置
起着重要的作用，对于适应目前我国转型期的市场发展和土地使用制度改革、优化城市结构、拓展城市建设资金渠道、促进城市更新与持续发展都具有重要的作用。总之在城市建设中要尽可能实现资金平衡，使政府在土地市场的收益合理化和最大化，这对于加快城市建设有着重要的作用。
二、某城市土地有偿使用情况分析
1.土地出让情况
目前，在政府引导的城市土地开发中还存在着较多的问题，通过以下对一个位于中部地区的G 市的土地有偿使用情况的分析可见一斑。表1显示的是这个城市自1997年以来房地产开发用地情况。
表1 1997年以来G 市房地产开发用地情况
年 份
面积(m 2)地价(万元)
取得土地方式
单价(元/m 2)
小区A 199719499144协议73.85小区B 1999573027.3转让47.64商住楼19982661划拔供地--住宅楼19991555.99.5转让61.06住宅楼1999449 1.9转让42.32住宅楼19971246 5.3转让42.54商住楼199********.9拍卖出让2087.75住宅楼1997815 1.7转让20.86小区C 199724071168.5协议出让70.00住宅楼199719861137协议出让68.98某大厦199********拍卖出让2208.27小区D 2001387632.7转让84.37商住楼20001728273.5协议出让1582.75商住楼199********协议出让884.49住宅楼19982020.9改制转让44.55商住楼1998955 4.2转让43.98商住楼2000559-免土地出让金
-住宅楼20011119 5.6转让50.04商住楼2000129511.4转让88.03小区E
2001
27023
1076
协议转让
398.18
由表1可以看出，由于出让方式、地段及土地使用性质的不同，该市房地产开发的土地价格存在着
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第6期 伍攀峰：浅议城市土地市场完善及城市规划的任务
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极大的落差：高的一般在1000元/m2上下，最高的如某大厦，达到2208.27元/m2，平均价格则为1 342.14元/m2，低的则在50-100元上下，平均为56.79元/m2。初看之下，似乎符合土地经济学中关于级差地租的描述。
2.对问题的进一步分析
以下是对该市房地产开发用地情况的进一步分析，详见表2和表3。
表2 G市中心地段房地产开发情况
年份面积(m2)土地(万元)取得土地方式单价(元/m2)
小区A1999573027.3转让47.64
住宅楼19991555.99.5转让61.06
某大厦199********拍卖出让2208.27
小区D2001387632.7转让84.37
商住楼20007853700公开转让891.38
住宅楼19982020.9改制转让44.55
商住楼1998955 4.2转让43.98
小区E2001270231076协议转让398.18
从表2里可看出，中心地段的高端地价平均为1165.94元/m2，低端地价平均为56.32元/m2，考虑到样本数量的关系，可以说与整个城区的平均地价基本持平。这里就可看出问题，中心地段没有实现其在地价上应该有的高价位，也就是说，通过市场配置，在城市的中心地段，政府应该获益较大，但实际情况并不是这样。这说明，地段地价过低的问题在这里依然存在，在城市中心地段仍然存在着令人咋舌的低价位。
表3 G市规划区基准地价表(元)
商综住宅工业
一级平均1198449345
变幅2076-806534-317428-315
二级平均865387315
变幅1038-610485-295386-265
三级平均593295265
变幅868-506382-201330-213
商住楼四级平均367198212
变幅516-312215-155286-158
对比该市城市规划区基准地价表可以看出，高端地价的平均值基本与商综开发的基准地价相当，而低端地价却无论是与住宅还是与工业基准地价相比都显得过低。这一低端地价无论从时间、还是从开发方式上来看，都不存在着必然的联系。
那么推测出现这一现象的原因，就可能是出让单位之间于土地出让金之外，由于利益关系，在另外一些
资金方面达成的协议所造成的。因此，未来在该城市进行规划建设，特别是进行旧城改造时，如果这种现象依然存在，政府仍然不能合理地获得对土地的市场化收入，不能平衡地价，那就会使开发商的收益膨胀，同时也不能保证政府有足够的财力对旧城区的环境面貌进行改造。
三、依据市场经济规律，以城市规划手段促进城市的可持续发展
1.问题的由来——政府过度参与土地市场竞争的缺陷
城市用地的区位固定性和稀缺性决定了这一特殊商品在城市发展中具有持续的升值潜力，在竞争
中不断向配置效益更高的使用功能转换，使城市用地在城市各种不同性质功能间进行配置的转化，从而才能促进城市的更新与持续发展。我国目前的经济特点是政府调控和市场调节同时作用于经济领域，而政府中各部门以裁判员和运动员的双重身份进入市场游戏，就可能带来各种消极影响，上述城市房地产开发中出现的问题，就与此有关。
一方面是由于土地市场体系不规范，地价制度不完善，造成了国有土地资产的流失。由于我国土地市场启动较晚，土地市场价格体系不健全，土地使用主体分散，土地出让、转让过程中价格混乱，廉价转让、急于招商而无偿转让国有土地的现象比比皆是。此外，土地市场不规范之外存在的隐性市场——单位和开发商利用之前土地划拨制造成的既成土地使用情况，变相买卖土地，从中获利，也导致了国有土
地资产的流失。另一方面就是规划控制工作方面的疏忽，仅从短期效益着眼，忽视了长远规划与效益，或重复建设、重复开发，或随意改变规划确定的开发性质与开发量，都对城市的长期建设带来很多问题。所以，规范土地市场，使政府收入规范化、合理化，就必须对症下药，处理好市场与规划管理方面的工作。
2.以城市规划引导作为宏观调控手段，规范土地市场运作
土地市场方面，应加强宏观调控，控制国有土地使用权一级市场，逐步消除灰土地市场给国家带来的巨大损失，通过建立城市土地储备制度，从分散的土地使用者手中，依据合理的规划，有重点、有步骤地将政府确定的开发地区的土地集中起来，制定城市土地出让计划，有计划地将土地投入市场，这既可以保证政府的收益，也能够平衡整个土地市场的价格。政府对一级市场的控制决定了在城市土地市场中国有土地的出让标必须由政府控制，逐步减少协议出让土地，增加以公开招标、拍卖的形式出让土地使用权，同时通过对土地出让金上限与下限的控制，对于土地不同用途与开发方式进行合理的诱导，满足城市建设的需要。
应在城市规划中建立一套完整的规划控制体系，从总量控制、结构空间控制、开发管理控制三处入手，对城市土地开发进行技术意义上的指导。一是从量上进行核算，依据城市经济发展和城市房地产开发的增长速度，确立城市建设在总量上对土地的需求。二是根据城市中区位因素的影响(规划的空间结构)，
对重点地段、重点开发项目进行研究，使政府的土地储备制度能够落到实处，通过规划为其在前期土地控制和后期地产出让中提供必要的技术信息支持。此外在开发管理控制上还必须平衡各开发区位(由规划结构决定)中不同性质的土地的价格，确立不同的开发引导时机，使开发商在享受公共利益的同时，也要为此承担相应的义务，例如在轨道交通、城市绿地周边的土地出让过程中，开发商或以资金、或以共建形式参与周边环境的建设。其实这也是使政府在城市建设中发挥主导作用，是平衡城市建设收支的重要手段。
[参 考 文 献]
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(责任编辑 陈秀平)
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