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研究探讨
建设科技
CONSTRUCTION SCIENCE AND TECHNOLOGY
2021年3月上总第425期
刘馨1左雨凝1刘洋2黄冬2柴俊东2鲁倩男2林心童1
（1.沈阳建筑大学 市政与环境工程学院，沈阳110168；2.中国建筑科学研究院有限公司，北京100013）
[摘要]“既要温暖过冬，又要蓝天白云”是北方地区供暖季的主要矛盾。中国北方地区冬季供暖时间较长，农村普遍以燃烧散煤的方式进行取暖，散煤的大量燃烧加剧了大气环境污染问题，进而导致农村污染包围城市。因此，清洁取暖的大力发展是实施农村战略的重要举措。本文以青岛市清洁取暖服务项目为研究对象，
从政策调研与评估、宣传培训两方面进行分析，总结出制定完善的政策体系与能效提升技术导则等管理办法，有助于农村清洁取暖服务项目的更好实施，形成更加有利于推进其他地区农村清洁取暖的管理机制。[关键词]农村地区；清洁取暖；政策调研；管理机制
Policy Analysis of Clean Heating Service Project
——Case Study of Promoting Rural Clean Heating in Qingdao
Liu Xin 1,Zuo Yuning 1,Liu Yang 2,Huang Dong 2,Chai Jundong 2,Lu Qiannan 2,Lin Xintong 1
(1. School of Municipal and Environmental Engineering, Shenyang Jianzhu University, Shenyang, 110168;2. China Academy
of Building Research,Beijing, 100013)
Abstract : It is the main contradiction of heating season in northern China to have warm winter and blue sky. In northern China, the heating season in winter is rather long, and the way of burning bulk coal is widely used in rural areas. The massive burning of bulk coal aggravates the problem of air pollution, which leads to rural pollution surrounding the city. Therefore,the vigorous development of clean heating is an important measure to implement the rural strategy. The paper takes the service pro
ject of clean heating in Qingdao as the research object, and carries on the analysis from the policy research and the evaluation as well as the advocacy training two aspects. It concludes that the establishment of a sound policy system and technical guidelines for energy efficiency improvement are helpful to the better implementation of rural clean heating service projects, forming more favorable management mechanisms to promote the rural clean heating in other areas.Keywords : rural areas, clean heating, policy research, management mechanism
*基金项目：国家重点研发计划项目“可再生能源绿建筑领域应用效果研究”（2016YFC0700104
）
DOI: 10.16116/jki.jskj.2021.05.003
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讨
随着工业化和城市化水平的提高，大气环境污染问题日益突出，中国已变成世界上大气污染最为严重的国家之一[1]。空气污染问题严重影响了区域经济发展与人类健康生活，从而引起了政府及民众的高度重视。近几年来我国有采暖需求的北方地区的空气质量有了明显改善，但采暖季的污染依然高于夏季，其污染来源主要是散煤燃烧等带来的污染物排放。燃煤排放的污染物对京津翼地区的PM2.5贡献率达到23.3%~46.6%[2]。位置偏远、居住分散、经济欠发达、能源资源分布不均匀等多种因素的限制，使农村无法实现集中供暖，因此以家庭为单位燃烧散煤供暖十分普遍。农村散煤燃烧具有污染重、用量逐年增加、管控相对困难等特点，是大气污染治理的重要部分之一[3]。北方地区取暖用煤年消耗约4亿t标煤，其中散烧煤约2亿t标煤[4]。同时北方地区冬季大气环境污染存在“农村污染包围城市”的特点[5]。因此清洁取暖成为全国农村冬季取暖的改革趋势，也是环保压力下必须做出的选择。
2013年9月国务院出台了《大气污染防治行动计划》，加快推进散煤替代，启动了散煤治理的步伐；2017年政府工作报告强调要坚决打好蓝天保卫战，全面实施散煤综合治理，推进北方地区清洁取暖的政策。散煤综合治理报告指出：据初步估算，2019年中国散煤削减约4938万吨，其中民用领域散煤治理贡献显著提升，由2018年的28% 提高至2019年的50%。同年北方清洁取暖试点增加至43个，重点区域清洁取暖改造洁净煤开始发挥兜底作用，秋冬季空气质量得到明显改善[6]。
本文通过对青岛市农村地区开展清洁取暖服务项目议题的政策调研，深入分析农村冬季供暖的现状及问题，在政府公共政策下对所推进的清洁取暖情况进行了分析。以青岛市7个涉农区（市）发展现状为研
究对象，围绕改善农村清洁取暖目标，提出相应的对策建议，进一步探索适用于推进农村清洁取暖的管理机制。
1 清洁取暖现状及分析
1.1 农村取暖特点
北方地区冬季农村取暖方式通常存在以下特点：（1）居住条件不同：农村居住分散，房子结构多为筒子楼、平房、独栋楼房，取暖的基础配套较差；（2）农村取暖成本较低；（3）生活方式不同：农村基础设施比较落后，缺少室内卫生间供水系统，厕所基本都在室外；其次冬季农村主要用柴火、煤块等进行炊事和采暖，其所占空间较大，常位于室外。因此，农村的生活条件决定了居民需要经常进出室内，从而出现瞬时温差较大的现象。农村居民多年习惯于房间内外温差不大的生活，对取暖要求较低，相应的保暖措施做的较少。清洁取暖项目的实施也将改善农村传统取暖方式所存在的弊端。
1.2 清洁取暖介绍
清洁取暖是指利用天然气、电、生物质、太阳能、地热、清洁化燃煤（超低排放）等清洁化能源系统，选择用能高效、低排放的取暖方式，该方式既可减少环境污染物的排放，也更加节约能源的消耗，其中包括清洁热源、节能建筑（热用户）、高效输配管网（热网）等环节。
在国家政策的引领下，各试点城市纷纷开展清洁取暖工作。北京市积极推进农村地区的清洁取暖工作，鼓励倡导高性能空气源热泵与燃气壁挂炉的使用，同步开展既有农宅的节能改造工作，并对农宅节能改造的围护结构性能进行了明确规定。河南省鹤壁市农村地区重点推广使用低温空气热泵热风机、热水机和成型生物质等取暖方式；对既有农宅实施北墙、东西山墙加保温，坡屋顶农房加装“节能吊顶+保温窗帘”，平屋顶采用倒置式屋顶保温改造等形式，使改造后能效提升不低于30%[7]。山东省济宁市采取先试点后推广的办法，在取得经验以后，创新推进系统，按照“拆、引、联、改、换、替”六大路径，实现清洁取暖工作[8]。
近年来，关于农村清洁取暖问题更多关注于技术研究，而对于其在农村的适用性、政府与市场的推动性及运行管理机制等方面未进行全面系统的理论研究。本文以青岛市清洁取暖服务项目为例，对农村地区清洁取暖政策及调查工作进行了分析，对比项目招标管理办法，提出了适应的政策改进。
2 调研与研究方法
2.1 调研对象
为全面落实习近平总书记关于推进北方地区冬季取暖的重要指示，打赢蓝天保卫战，推动“四减四增”工作，根据山东省住房和城乡建设厅《关于印发2020年山东省住房和城乡建设事业发展年度计划的通知》（鲁建发[2020]1号）和《关于印发加快推进我省清洁取暖工作方案的通知》（鲁发改运行[2020]10号），
结合青岛
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总第425期
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农村取暖研究探讨
实际情况，展开了青岛市农村清洁取暖项目。青岛市地处山东半岛南部，共有7个涉农区（市）：西海岸新区、崂山区、即墨区、城阳区、胶州市、莱西市以及平度市。其中即墨区、崂山区、城阳区和西海岸新区存在沿海村庄，其余区（市）均为内陆村庄。受来自海洋面上的东南季风及海流、水团的影响，沿海村庄与内陆村庄存在一定气候上的差异，年平均气温最高相差1.1℃。青岛市山地面积约占全市总面积的15.5%，其中即墨区、胶州市和平度市存在部分山区村庄。复杂的气候特点和地形特点给青岛市农村地区清洁取暖工作带来了更为严峻的挑战[7]。
2.2 研究方法
青岛市清洁取暖服务项目主要包括三个方面：政策调研与评估、清洁取暖材料和设备质量第三方抽检、清洁取暖宣传培训。通过开展一系列实地调研与问卷调查等措施，以政策调研与评估及宣传培训为主，深入分析区域清洁取暖执行情况，提出有助于项目实施的更好解决方案。
2.2.1 政策调研与评估
开展评估青岛市农村地区清洁取暖的政策执行效
果。了解政策制度的落实情况、分析政策执行障碍及其原因，评估有关政策的适用性。提出完善青岛市推进农村地区清洁取暖的政策体系建议和相关文件建议稿，形成更加有利于推进农村地区清洁取暖的机制。同步开展重点镇的调研和评估，实现重点镇调研评估全覆盖。项目组针对政府、企业和用户等相关主体开展调研。主要开展工作内容详见表1。
基于上述要求分别对各级政府和用户制定调研问卷。针对区（市）、镇（街）和村级，从政策、补贴和技术路径三方面开展政策调研，同时对已开展清洁取暖的用户，从农房建筑形式、改造形式、能源形式、室内舒适度等方面进行全面调研。其中对区（市）调研覆盖率高达100%，镇（街）调研覆盖率达到44%，村级层面共调研了108个村落。表2即为已开展清洁取暖用户调研统计情况表。
在已开展清洁取暖用户调研中气代煤占比最高，为
49.34%；其次为电代煤，占比 38.33%；生物质清洁取暖和集中供热占比相对较低，为 8.75%和 3.58，见图1所示%。
图1 已开展清洁取暖用户调研统计分析（单位：户，%）
Fig. 1 Survey and statistical analysis of clean heating users
(unit: household,%)
表2 已开展清洁取暖用户调研统计（单位：户）
表1 政策调研与座谈主要开展工作内容
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2021 No.05刘馨等：清洁取暖服务项目政策分析*研究探讨
分散清洁取暖用户明显高于集中供暖用户，原因是集中供热大部分为新建建筑，目前正在施工中，无法开展用户调研，仅针对少量已完成“集中上楼”的农户开展调研。而分散式清洁取暖用户中，气代煤和电代煤用户明显高于生物质清洁取暖用户，原因有以下两点：（1）2020 年青岛市生物清洁取暖任务量相对较少；（2）相对于气代煤和电代煤，生物质清洁取暖推广力度相对薄弱。为平衡不同清洁取暖改造形式，青岛市可适度推广生物清洁取暖改造。
2.2.2 清洁取暖宣传培训
依据调研和座谈结果开展宣讲，主要内容为政策体系、实施方法、各种取暖方式的技术经济特点、适用条件及有关推广政策措施。对街道（镇）发放实施指南和政策汇编，及时开展示范成果展示，推广复制成功经验。对用户宣传发放培训手册，提高选用设备的运行管理水平，提高公众对清洁取暖工作的认知度和接受度。宣传培训应覆盖服务范围，形式应多样。大力进行宣传培训提升了村民对清洁取暖政策的
了解，进而推进清洁取暖的发展。
3 调研结果
青岛市是清洁取暖实施规模最大、资金投入最多、推动力度最强的城市。清洁取暖也是改善农村人居环境、助力大气污染防控、推动农村节能减排的重要举措。通过这一举措实现“责任明确、执行有效、宣传到位、众满意”的适应于青岛市农村地区冬季清洁取暖实际的推进模式，并以此推动未来农村地区冬季清洁取暖转入常态化模式。
3.1 项目政策存在问题及分析
图2 各涉农区（市）调研过程存在问题现状
Fig. 2 The current situation of problems in the investiga-
tion process of rural areas (cities)
针对青岛市7个涉农区（市）的政策调研结果，青岛市清洁取暖办制定了指导清洁取暖推进的主要程序，主要包括以下六个方面：确定任务需求、明确各区（市）清洁取暖改造任务、组织开展招投标、签订不燃煤承诺书、组织清洁取暖施工、实施调试与验收。各区（市）也依据实际情况围绕六方面进行实际政策调研。图2即为政策调研过程中各区（市）现存问题情况。
从图2可以看出各区市存在的共性问题是进度问题、工程质量问题及程序问题。进度问题主要包括以下几个方面：（1）城镇化进程不断加快，同时结合“进城上楼”推进集中式清洁取暖。但施工进度存在滞后现象，不能使用户及时入住。（2）热源侧清洁化改造进展缓慢，既有农宅能效提升工作未开展。热源侧清洁化的改造可有效改善大气环境，提升空气质量，解决原供暖系统运行不合理、效率低的问题。（3）缺乏能效提升工作相关政策体系和管理办法指导。工程质量问题主要是以对清洁取暖施工标准和规范掌握不够，缺乏对不同设备安装使用的认识为主，以施工过程破坏建筑墙体，从而存在一定安全隐患为辅。同时缺少监管监理及第三方核验会导致施工过程中存在未完全落实标准规范的要求。程序问题则统一为青岛市清洁取暖项目未形成一竿子到底的政策体系，比如没有项目招投标及验收管理办法以及考核评价管理办法，导致区（市）和镇街层面在执行过程中存一定的问题。
而针对其余个别区市存在的特性问题也归结于以下几类：城阳区的技术问题是由于将原先的燃气壁挂炉改造成市政集中供暖，对清洁取暖技术的认定存在偏差。在集中供热改造的过程中没有充分考虑设备末端形式与用户需求，室内供暖效果无法得到保证，从而出现了用户满意度问题。胶州市与莱西市作为两个示范镇，由于未制定出合理的技术路线与推进策略，导致示范镇的示范性和创新性无法得到充分体现，积极性也大大降低。
综上所述，依据实际涉农区（市）政策调研评估所存在的问题，合理提出了下一步的主要工作建议。
（1）建立一竿子到底的政策体系。完善清洁取暖招投标管理办法、验收管理办法和考核评价管理办法等，确保青岛市清洁取暖工作具有可操作性和可实施性。
（2）完善能效提升技术导则。基于青岛市农宅建筑特点制定既有农宅能效提升技术导则，为农房的能效提升提供依据。
（3）明确清洁取暖技术政策并进行大力宣传并加
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总第425期
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强清洁取暖验收管理。
3.2 宣传培训情况
宣传培训是青岛市推进农村地区清洁取暖的重要支撑和保障。针对政府人员及农户进行了调研问卷的调查，对政策评估、补贴落实、技术路径等方面进行了分析。通过对政府人员的调查得出政策、补贴政策以及技术路径的宣传重点和落实应放在村级、街道级的结论，加强街道级和村级各方面的宣传培训是未来清洁取暖局促发展的必要前提。而对农户等相关主体的调研和座谈则得出要多关注于政策体系、政策熟悉、享受政策、技术选择等方面的结论。具体调研数据情况如下：
针对政府人员调研和座谈情况分析。区（市）级对清洁取暖政策的“宜气则气、宜电则电、宜煤则煤、宜热则热”原则的了解程度为75%；对于推进清洁取暖应用于全范围的了解程度，镇街级达到94.12%、村级达到71%；针对集中生活区优先发展集中供暖政策，镇街级了解程度97.06%、村级71%；镇街级对集中管网无法延伸，着重推进煤改电等清洁取暖措施的了解程度为
97.06%、村级77%；镇街级对补贴申请程序和补贴申请范围的了解程度为91%、村级85%。技术路线方面，镇街级对改造过程、招标情况了解程度均为91%，而村级分别为54%、48%。针对农户等相关主体的调研和座谈情况分析；农户对清洁取暖政策不清楚，包括清洁取暖好处、如何开展、农宅改造技术体；农户对技术路径了解不清楚，包括气代煤、电代煤特点并且不能够在安装过程中起到良好的监督作用；农户对设备运行和安全使用的常识不清楚，存在线路老化、私改燃气管线、未安装燃气报警器等安
全隐患；已安装清洁取暖的用户对设备操作和使用存在不了解情况，在发放的2095份调研问卷中发现，用户对电代煤的掌握情况最好，占比
91.7%，气代煤次之77.7%。
编制并发放《青岛市农村地区冬季清洁取暖培训手册》、《农村地区清洁取暖宣传册》（农户版）和《做好农村清洁取暖 共创青岛碧海蓝天》宣传页，发布《推进农村清洁取暖 助力青岛碧海蓝天》系列宣传片。
4 结论
基于青岛市农村清洁取暖服务项目的案例研究，提出了有助于未来城市持续发展清洁取暖的重要措施：
（1）从对标高质量发展要求出发，综合考虑青岛市农村清洁取暖工作中政策调研与座谈及宣传培训两方
面，清洁取暖的推进仍然存在着一些问题，如：未建立完善的清洁取暖招投标管理办法、验收管理办法、考核评价管理办法和能效提升技术导则等。青岛市农村清洁取暖案例的研究为探索农村地区清洁取暖工作提供了更加充分的标准与依据。（2）中央开始大力推进清洁取暖模式，对农村地区开展清洁取暖项目可有效防治大气污染，提升空气质量，解决农村原供暖系统效率低等问题，从而保障人民众温
暖过冬。因此清洁取暖的大力发展将是实施农村战略、增进民生福祉的重要举措。（3）为保障清洁取暖未来发展的有效实施，应建立起完善的政策体系，加强宣传培训力度。建立主体责任明确、政策激励有效、监督考核到位的政策体系是有效推进青岛市农村地区清洁取暖的基础和保障。积极争取政策，将清洁取暖实现从点到面的推广。综上所述，进一步提高农村用户的认识、建立科学合理的政策体系、做好服务及监管将是未来清洁取暖项目发展的重要方向。
参考文献
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作者简介
刘馨，女，1983年生，博士，研究生导师，主要从事地源热泵方面的研究工作。
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