“全国假日办”原来是这么个部门
作者：刘子倩
来源：《读天下》2013年第22期
        让人风中凌乱的挪假安排是如何出台的？背后是“神秘”的“全国假日办”。这个“决定”中国人如何放假的机构，到底是什么机构？它又基于哪些原则，制定出全年的调休计划？
        “假日办”其实是个“临时办”
        事实上，鲜有人知道全国假日办的全称：全国假日旅游部际协调会议办公室。办公地点设在国家旅游局。这个机构成立的时间并不长，诞生于2000年6月。
        1999年，黄金周首次出现。第二年，为了应对黄金周期间的协调组织工作，由国务院牵头，成立了由14个部门组成的全国假日旅游部际协调会议，包括：发改委、公安部、交通部、国家商务部等三分之一的国务院部委，以及工商总局、广电总局、税务总局、统计局等国务院直属机构。2003年，组成部门增至17个。
        此后，省级和旅游城市也成立了相应机构，主要负责黄金周期间的指挥协调、信息发布、
预警预报、投诉受理等。
        长期从事中国“小组机制”研究的南开大学学者周望说，在国务院层面，有三种议事协调形式，层次由高到低，分别是“领导小组”“协调小组”和国家法定节假日安排“部际会议”。“部际会议”中，又可分为较高级的“部际联席会议”和较低级的“部际协调会议”。
        “实际上，‘部际会议’是一种工作方式，不能称为‘机构’，是为了协商办理涉及多个部门职责的事项而建立的一种各部委间松散的协调、沟通机制。”周望说。
        因此，像全国假日办这种“部际会议”，并不会进入政府机构的正式序列，没有常规性的工作职责，也不能独立发布行政命令，一般只会在几个固定时间段，以开会、报告或检查工作等形式，协调沟通。
        但假日办的成员级别相较于“领导小组”并不高。现任假日办主任为副部级干部，成员从司局级干部到处级干部不等。周望分析说，在这种机制下，参会成员单位一般只是把会议召集部门的意见带回本部门，同时把本部门的意见告知其他参会部门，但各方都没有听取和落实其他部门意见的义务，也没有强制性规定。
        清华大学政治经济学研究中心主任、假日改革课题组负责人蔡继明表示：“从全国假日办的办公地点和成员构成可以看出，放假还是从旅游角度考虑的，带有强烈的功利主义彩。”
        原中国旅游学院旅游科学研究所所长、73岁的王兴斌则将假日办称为“全国假日救火办公室”，所有问题的解决都是临时性的，“假日安排也不征求业内外意见，其实是形式主义的典型代表”。
        2003年，时任全国假日办执行主任、国家旅游局副局长王军也向媒体表达了类似担忧，“黄金周工作是中国要长期坚持的制度，全国假日办没有专门机构和编制的状态难以长期为继。”
        调休的“潜规则”
        按照2007年颁布的《全国年节及纪念日放假办法》，中国公共节假日共11天。
        蔡继明介绍，每年年末，全国假日办会草拟出下一年的放假安排，提交国务院，最终由国务院办公厅统一发布。
        虽然每年的调休都有不同，但通过多年研究，蔡继明发现其中也有某种“清规戒律”：假日办会努力将法定公休假日放在调休假期的第一天，比如，国庆放假一般都是10月1日至7日；另外，也会努力避免因调休造成连续工作7天以上的情形。
        事实上，2013年公共假日调休广受诟病，正是因为这个方案“没按常理出牌”。
        比如，原以为2013年元旦会借用2012年12月30日（星期日），形成30日、31日和1日的小长假，但实际休假安排却是1至3日，这样的实际结果是，12月29日、30日正常休息，1
2月31日上一天班，3天小长假过后，则要连续工作8天。
        但这仅仅是开始，全年的调休结果是：为了形成5个小长假和两个黄金周，总共挪用了9个双休日，造成1次连上8天班，两次连上6天班，3次连上7天班，法定公共假日仍是11天，但实际却更累。
        蔡继明曾询问国家旅游局的相关人士，为什么要做这样明显不合理的安排，对方答复说，因为2012年的放假安排早在2011年底公布，所以2013年的调休不能借用上一年的双休日。
        不过，这个说法难以自圆其说。
        蔡继明的课题组曾提过建议：若为期1天的法定节假日出现在周四前，就与上周的双休日调休，若出现在周四、周五，就与本周双休日对调，不过，“从2006年开始与全国假日办打交道，遗憾的是他们从不征求外界意见，也没有网站，公众想提意见都没地方提。”
        其实，2012年12月10日，国务院办公厅发布2013年放假安排通知后，石家庄公益律师韩甫政就在2012年年底上书国务院办公厅，指出按照2013年的放假安排，连续工作8天严重
违反了《劳动法》和《国务院关于职工工作时间的规定》，但韩甫政表示，他至今未收到任何回复。
        不过，10月10日，全国假日办首次通过门户网站发放了针对法定节假日放假安排的调查问卷，这也是全国假日办成立13年来首次向公众征求放假意见。“他们也认识到现有调休制度存在问题，算是一个进步。”王兴斌说。