小额信贷是一种数额较小、以城乡低收入者为服务对象，由各类金融机构和非政府组织实施，主要针对低收入阶层或贫困人口、旨在发挥扶贫功能的金融机构。
2、农村小额信贷的积极作用
近年来，农村小额信贷取得了长足进步，农村中小金融机构想到业务逐步实现了拓展，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面发挥了积极作用。
（1）在法律上为农民贷款提供了支持帮助。商业银行法要求借款人必须提供有效地抵押和担保，这对广大的农户来说显然是难以做到的，但广大农户确实又需要得到银行支持，如何解决这一矛盾？农村小额信贷政策的实施，很好地解决了农民贷款方式的真空问题，既考虑到了农民的实际状况，又为发放农村小额信贷的机构提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意义。特别是银监会的农村小额贷款业务的指导意见于2007年发布后，各支农机构在原有农行、农发行、信用社等机构的基础上，开办了股份制小额贷款公司，完善了农村金融体系建立。
（2）一定程度上满足了农村经济发展的金融需求，不断激发农村经济发展的各种潜能。过去贷款渠道多年不畅，广大农户的贷款需求长期被压抑，农村小额信贷业务开办以后，广大农户的有效贷款需求得到一定程度的满足。
2、农村小额信贷的积极作用
近年来，农村小额信贷取得了长足进步，农村中小金融机构想到业务逐步实现了拓展，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面发挥了积极作用。
（1）在法律上为农民贷款提供了支持帮助。商业银行法要求借款人必须提供有效地抵押和担保，这对广大的农户来说显然是难以做到的，但广大农户确实又需要得到银行支持，如何解决这一矛盾？农村小额信贷政策的实施，很好地解决了农民贷款方式的真空问题，既考虑到了农民的实际状况，又为发放农村小额信贷的机构提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意义。特别是银监会的农村小额贷款业务的指导意见于2007年发布后，各支农机构在原有农行、农发行、信用社等机构的基础上，开办了股份制小额贷款公司，完善了农村金融体系建立。
（2）一定程度上满足了农村经济发展的金融需求，不断激发农村经济发展的各种潜能。过去贷款渠道多年不畅，广大农户的贷款需求长期被压抑，农村小额信贷业务开办以后，广大农户的有效贷款需求得到一定程度的满足。
（3）小额贷款有利于扶持低收入体，缩小贫富差距，促进社会的和谐和稳定。同时，小额贷款采用了创新的金融方式，打破传统的金融垄断，丰富了金融供给主体，加强了同业竞争，有利于提高金融运行效率和服务质量。
二、农信社开展小额信贷业务存在的问题
中石化加油卡优惠我国自从在1992年引进小额信贷这种方式以后，我国农村小额信贷已经走过了17年的历程。目前，小额信贷在农村已成燎原之势，不仅项目的规模和范围在发展变化，而且形成了以政府部门与涉农金融机构合作开展的小额信贷为主，其他类型的小额信贷业务为辅的有中国特的小额信贷体系。它在我国的扶贫事业中发挥着举足轻重的作用，为成千上万的贫困人口提供贷款，帮助他们实现脱贫致富，缓解了贫困地区金融市场货币供求矛盾，促进了经济的发展。
农信社小额信贷在全国全面展开、各地喜报频传的同时，也应该冷静地看到，中国的小额信贷之所以迅速发展是政府大力推动的结果，走的是一条单纯的以扶贫为目的、渗透着大量行政手段的发展道路。在发展的过程中一些矛盾和问题己经显现出来，阻碍了农信社小额信贷的可持续发展。
1 、各方认识的“错位”，使农户小额信贷的推广缺乏足够动力
二、农信社开展小额信贷业务存在的问题
中石化加油卡优惠我国自从在1992年引进小额信贷这种方式以后，我国农村小额信贷已经走过了17年的历程。目前，小额信贷在农村已成燎原之势，不仅项目的规模和范围在发展变化，而且形成了以政府部门与涉农金融机构合作开展的小额信贷为主，其他类型的小额信贷业务为辅的有中国特的小额信贷体系。它在我国的扶贫事业中发挥着举足轻重的作用，为成千上万的贫困人口提供贷款，帮助他们实现脱贫致富，缓解了贫困地区金融市场货币供求矛盾，促进了经济的发展。
农信社小额信贷在全国全面展开、各地喜报频传的同时，也应该冷静地看到，中国的小额信贷之所以迅速发展是政府大力推动的结果，走的是一条单纯的以扶贫为目的、渗透着大量行政手段的发展道路。在发展的过程中一些矛盾和问题己经显现出来，阻碍了农信社小额信贷的可持续发展。
1 、各方认识的“错位”，使农户小额信贷的推广缺乏足够动力
王珞丹和白百合 （1 ）认识上不足，操作上违规。一方面，不少地方对小额信贷的思想认识不够或出于自身利益的考虑，贯彻落实不积极不主动。由于小额信贷工作是个渐进过程，不能直接、快速显现基层党政领导的政绩，因此，许多地方领导干部宁愿将这笔钱拢到一起搞些“形象工程”。同时，不少农信社主任热衷于放大额贷款，缘由是能从中得到实惠，而发放小额信贷牵涉到千家万户，不仅工作量大，而且自身利益少。因此，表现冷淡。另一方面，有些地方工作简单化，片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确，有的地方甚至把推广农户小额信贷和创建信用村 ( 镇 ) 工作当作一次性“活动”来搞，使推广农户小额信贷和信用村 ( 镇 ) 建设性质发生变质，工作难已持久。此外，各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。
（2 ）贷款利率相对较低，也影响了农信社发放小额信贷的积极性。《农信社农户小额贷款管理办法》规定，农户小额信贷按人民银行公布的贷款基准利率的浮动幅度适当优惠。但农信社在执行过程中，过多受政府的干预，将小额信贷当作扶贫贷款发放，较少考虑利率上的要求，有的甚至连本钱归还都很难得到保障。国际上成功的、得以持续发展的小额信贷实践证明，为了保证小额信贷的可持续发展，必须保持能够抵偿成本费用的利率水平。因为小额信贷单笔贷款的数额很小，成本费用率较高，存在着其利息收入能否抵偿
（2 ）贷款利率相对较低，也影响了农信社发放小额信贷的积极性。《农信社农户小额贷款管理办法》规定，农户小额信贷按人民银行公布的贷款基准利率的浮动幅度适当优惠。但农信社在执行过程中，过多受政府的干预，将小额信贷当作扶贫贷款发放，较少考虑利率上的要求，有的甚至连本钱归还都很难得到保障。国际上成功的、得以持续发展的小额信贷实践证明，为了保证小额信贷的可持续发展，必须保持能够抵偿成本费用的利率水平。因为小额信贷单笔贷款的数额很小，成本费用率较高，存在着其利息收入能否抵偿
成本费用开支的问题，一旦不能抵偿成本，农信社便会缺乏开展小额信贷的内在动力，小额信贷的可持续性也会受到影响。
（3 ）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识。目前，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。在这种思想指导之下，农信社开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫贷款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款，因为他们认为这是扶贫款。的确，小额信贷在经济生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是 1999 年之后，我国政府也开始采用小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶贫方式。但是，2001 年底人民银行推出的在广大农信社全面推行小额信贷工作，在信贷主体、客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。这种信贷方式己经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。
2 、操作方式局限，信贷队伍力量薄弱，使农户小额信贷“变味”，优势难以显现，社会效益削弱
（1 ）贷款目标体选择缺陷。农户小额信贷是指以农户自然人为对象，基于农户的信誉，在核定的额度内向农户发放的无抵押、无担保的贷款。一方面，农户小额信贷规定发
（3 ）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识。目前，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。在这种思想指导之下，农信社开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫贷款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款，因为他们认为这是扶贫款。的确，小额信贷在经济生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是 1999 年之后，我国政府也开始采用小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶贫方式。但是，2001 年底人民银行推出的在广大农信社全面推行小额信贷工作，在信贷主体、客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。这种信贷方式己经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。
2 、操作方式局限，信贷队伍力量薄弱，使农户小额信贷“变味”，优势难以显现，社会效益削弱
（1 ）贷款目标体选择缺陷。农户小额信贷是指以农户自然人为对象，基于农户的信誉，在核定的额度内向农户发放的无抵押、无担保的贷款。一方面，农户小额信贷规定发
放的对象是有信誉的农户，但是，就目前的情况来说，农信社不良贷款比例较高，与农户普遍缺乏信用意识有关。另一方面，按照农村的传统习惯和经营意识，农民较为保守，担心贷款到期无法偿还，一般情况下都不会借款，农信社又规定原欠贷款的农户要借新贷款必须还清旧贷款本息，这样，借款的人一般都是那部分有社会活动能力的人，而那些忠厚的低收入体缺少信贷支持，这就限制了农信社小额信贷目标体选择空间，使小额信贷失去了开办的初衷。
（2 ）农户小额信贷管理力量薄弱。从当前发放农户小额信贷的情况来看，各农信社一般配备 1 ～ 2 名专职信贷人员，而每个乡镇农户一般都在一千户以上，多的达到 4 ～ 5 千户，如果按 10% 的农户得到小额贷款的支持，农户最多的要达到 400 ～ 500 户，平均一名信贷员要负责 200 多户，从贷款的调查到发放，都显得力不从心，远不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信贷工作的开展。
（3 ）农信社缺乏足够的资金。目前，许多农信社的资金缺口越来越大。农信社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推广农户小额信贷，农信社资金需求量大增；另一方面由于农信社在吸收存款上受到限制，如财政性存款、社会保险存款等规定不能到农信社存款，农信社的存款得不到相应的增长；再由于中央银行为支
（2 ）农户小额信贷管理力量薄弱。从当前发放农户小额信贷的情况来看，各农信社一般配备 1 ～ 2 名专职信贷人员，而每个乡镇农户一般都在一千户以上，多的达到 4 ～ 5 千户，如果按 10% 的农户得到小额贷款的支持，农户最多的要达到 400 ～ 500 户，平均一名信贷员要负责 200 多户，从贷款的调查到发放，都显得力不从心，远不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信贷工作的开展。
（3 ）农信社缺乏足够的资金。目前，许多农信社的资金缺口越来越大。农信社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推广农户小额信贷，农信社资金需求量大增；另一方面由于农信社在吸收存款上受到限制，如财政性存款、社会保险存款等规定不能到农信社存款，农信社的存款得不到相应的增长；再由于中央银行为支
持“三农”，要求农信社加大对农户贷款的力度，但政府在税收上却没有给农信社必要的照顾，这使农信社负担加大。农信社既面临着支付性风险，又要满足支农资金需要，资金问题最终成为农信社推广农户小额信贷的核心问题。
（4 ）小额信贷操作程序复杂细致，经常出现准备不充足、考虑不周全、组织管理不严现许多意想不到的问题。
3 、农户小额信贷的性质，与资金运营的基本原则有所冲突，使农户小额信贷难以形成良性循环，发展缺乏后劲
（1 ）贷款的安全性与农业生产的风险性相冲突。目前，我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将继续存在下去，这一生产方式的基本特点是规模小、抗风险能力弱，由于当前农业生产的高风险、低收入，导致农信社往往会高估农业经营的风险，出现“惧贷”现象，而农户由于对市场信息缺乏了解，缺少对市场前景的判断能力，往往会低估农业经营的风险，出现“盲贷”现象，二者的矛盾将使有限的小额信贷资金难以发挥效用。
（2 ）信用担保方式在中国农村现有的信用体系中要保障资金安全操作非常困难。农户小额信贷的贷前调查，在很大程度上依赖乡村党政组织的推荐、介绍，对农户信用状况的
（4 ）小额信贷操作程序复杂细致，经常出现准备不充足、考虑不周全、组织管理不严现许多意想不到的问题。
3 、农户小额信贷的性质，与资金运营的基本原则有所冲突，使农户小额信贷难以形成良性循环，发展缺乏后劲
（1 ）贷款的安全性与农业生产的风险性相冲突。目前，我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将继续存在下去，这一生产方式的基本特点是规模小、抗风险能力弱，由于当前农业生产的高风险、低收入，导致农信社往往会高估农业经营的风险，出现“惧贷”现象，而农户由于对市场信息缺乏了解，缺少对市场前景的判断能力，往往会低估农业经营的风险，出现“盲贷”现象，二者的矛盾将使有限的小额信贷资金难以发挥效用。
（2 ）信用担保方式在中国农村现有的信用体系中要保障资金安全操作非常困难。农户小额信贷的贷前调查，在很大程度上依赖乡村党政组织的推荐、介绍，对农户信用状况的
评估也更多的是建立在感性认识而非理性分析的基础上。信誉低者偏好赖账，发展潜力小的农户对资金需求大，需求最急切，有些农户在签约前会隐瞒自己的信息。这样，农信社在签订贷款合同之前，并不充分知道债务人类型，同时，农信社在给农户发放贷款后，由于农户居住分散、交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户不要从事那些可能会使贷款难以偿还的事情显得困难，进而影响农信社收益行为，导致农户小额信贷的发放带有一定的盲目性。此外，由于部分地方政府的“短视”，有些地方对信用村的建立做表面文章。对农民资信的评定，把关不严，敷衍了事，结果使评出的信用等级与实际情况严重不符，信用村农户贷款到期偿还率较低，甚至出现有些农信社对借款逾期多年的农户也发给“贷款证”的情况。
（3 ）小而分散的经营模式存在缺陷。在市场经济条件下，规模经营对商品生产者来说是一个十分重要的理念，农信社作为市场竞争的一个行为主体，也一样需要规模经营。分散放贷，固然是分散了一定的风险。但与此同时，代理管理的成本也会随之大幅提升，管理的难度也会大大增加。
（4 ）忽视质量，片面追求规模和速度。 2001 年以来，中国人民银行先后多次下发通知要求大力发展农户小额信贷，解决农户贷款难问题。农信社把小额信贷作为一项中心来
（3 ）小而分散的经营模式存在缺陷。在市场经济条件下，规模经营对商品生产者来说是一个十分重要的理念，农信社作为市场竞争的一个行为主体，也一样需要规模经营。分散放贷，固然是分散了一定的风险。但与此同时，代理管理的成本也会随之大幅提升，管理的难度也会大大增加。
（4 ）忽视质量，片面追求规模和速度。 2001 年以来，中国人民银行先后多次下发通知要求大力发展农户小额信贷，解决农户贷款难问题。农信社把小额信贷作为一项中心来
抓，层层制定了严格的指标任务，造成一些基层农信社片面强调小额信贷的推广面和推广速度，不按操作规程办事，放松了信用等级评定的标准和条件，对农户的调查、建档和资信评定随意编造评定，人为地加大了贷款的风险，表面上看，农户小额信贷一片繁荣，但如不及时纠正偏差，则会影响小额信贷的健康发展。
综上所述，可以看出农户小额信贷具有较强的行政彩，行政干预过多，缺乏法律支持，资金的配置效率难以提高。
三、促进农信社小额信贷业务良性发展的对策
针对农信社小额信贷业务的现状分析，为了保证农信社小额信贷业务能够良性发展，通过对制约其发展的种种因索的分析，提出促进我国农信社小额信贷业务良性发展的对策如下：
（一）完善农村信用社的产权结构和内部治理结构
曾泳醍和李小冉 因为如果农村信用社的所有权主体不明确，就没有人对其进行认真的监督和管理，也不会有人制定规范化的金融信贷政策保证其良性发展，社会目标就可能凌驾于信用社的金融信贷目标之上，信用社的金融信贷业务便难以开展。目前，由于信用社的所有者缺位和管理体制僵化，信用社的经营管理往往于被动状态，只看重完成上级的任务，甚至有些明显
综上所述，可以看出农户小额信贷具有较强的行政彩，行政干预过多，缺乏法律支持，资金的配置效率难以提高。
三、促进农信社小额信贷业务良性发展的对策
针对农信社小额信贷业务的现状分析，为了保证农信社小额信贷业务能够良性发展，通过对制约其发展的种种因索的分析，提出促进我国农信社小额信贷业务良性发展的对策如下：
（一）完善农村信用社的产权结构和内部治理结构
曾泳醍和李小冉 因为如果农村信用社的所有权主体不明确，就没有人对其进行认真的监督和管理，也不会有人制定规范化的金融信贷政策保证其良性发展，社会目标就可能凌驾于信用社的金融信贷目标之上，信用社的金融信贷业务便难以开展。目前，由于信用社的所有者缺位和管理体制僵化，信用社的经营管理往往于被动状态，只看重完成上级的任务，甚至有些明显
对信用社有利的事情也不敢或不愿自己决定，过分强调短期利益，这些都会影响信用社的长远发展。因此，必须明确农村信用社的所有权主体，保持信用社管理的独立性和积极性，监督自己的金融信贷业务。当然，国家法律可以要求农村信用社董事会成员的组成必须包括有关专家等，以保证其内部治理结构的科学合理性。
（二）要为农村信用社开展小额信贷业务制定支持性政策和措施
农业是国民经济的基础，带有一定的公共产品的特性；农业又是弱质产业，需要国家的支持和保护。因此，为了保证小额信贷的可持续性，鼓励农村信用社向农户提供小额信贷服务，国家应制定一些支持性的政策和措施。如，对农村信用社小额信贷业务实行税收方面的优惠；给信用社更加灵活的贷款政策，等等。国际经验也表明，支持性政策的缺乏是一些小额信贷机构失败的主要原因之一。因此，我们要积极探索，寻求切实可行的支持与保护政策，让小额信贷成为信用社赚钱的业务，保证小额信贷的良性发展。这其中利率是一个核心问题，必须制定合理的利率水平，使小额信贷的收益可以抵偿其成本开支。在目前农业比较效益低的情况下，还要制定公平合理的政策，保证农村信用社的资金不流失，从而保证其开展小额信贷业务的资金来源，否则，仅仅靠中央银行再贷款是难以维持其良性发展的。
（二）要为农村信用社开展小额信贷业务制定支持性政策和措施
农业是国民经济的基础，带有一定的公共产品的特性；农业又是弱质产业，需要国家的支持和保护。因此，为了保证小额信贷的可持续性，鼓励农村信用社向农户提供小额信贷服务，国家应制定一些支持性的政策和措施。如，对农村信用社小额信贷业务实行税收方面的优惠；给信用社更加灵活的贷款政策，等等。国际经验也表明，支持性政策的缺乏是一些小额信贷机构失败的主要原因之一。因此，我们要积极探索，寻求切实可行的支持与保护政策，让小额信贷成为信用社赚钱的业务，保证小额信贷的良性发展。这其中利率是一个核心问题，必须制定合理的利率水平，使小额信贷的收益可以抵偿其成本开支。在目前农业比较效益低的情况下，还要制定公平合理的政策，保证农村信用社的资金不流失，从而保证其开展小额信贷业务的资金来源，否则，仅仅靠中央银行再贷款是难以维持其良性发展的。
（三）政府应对农村基础设施和人力资源发展进行投资
改善农村基础设施可以增强农村家庭获得收入的能力，这种办法常常比提供同等金额的金融信贷服务更加有效。类似地，提供或加强农村基础教育和医疗保健设施，能够强农村贫困者的生产能力，这是他们最主要的财富。目前我国农村的基础设施建设落后，教育、医疗保健设施更是处于难以为继的地步，制约了农民发展生产的能力和收入水平的提高，也抑制了农村市场的开拓，对整个国民经济发展不利，因此，政府必须认清其在农村的责任，增加对农村公共产品的投资，加强对农民的培训，使农民对市场、技术有所了解和掌握，提高合理使用贷款的能力，使小额农贷的效果更加明显。
（四）要为信用社小额信贷业务的开展创造条件
小额信贷产生于市场经济国家，采用的是一种市场经济的运作方式，是一种向贫困人口提供市场帮助的方法。因此，市场经济是小额信贷运作机构的重要环境，只有在市场经济条件下，才能摆脱政府的干预，才能建立起小信贷规范运行的机制；也只有在市场经济条件下，农户的生产经营活动才可能独立，才可能获得相应的资源来发展经济。因此，必须进一步加快农村市场经济体制改革的步伐，减少行政干预对农村经济发展的负面影响，真正让市场规律发挥作用。另外，农村金融体制的彻底改革是小额信贷健康发展的充分条件，
改善农村基础设施可以增强农村家庭获得收入的能力，这种办法常常比提供同等金额的金融信贷服务更加有效。类似地，提供或加强农村基础教育和医疗保健设施，能够强农村贫困者的生产能力，这是他们最主要的财富。目前我国农村的基础设施建设落后，教育、医疗保健设施更是处于难以为继的地步，制约了农民发展生产的能力和收入水平的提高，也抑制了农村市场的开拓，对整个国民经济发展不利，因此，政府必须认清其在农村的责任，增加对农村公共产品的投资，加强对农民的培训，使农民对市场、技术有所了解和掌握，提高合理使用贷款的能力，使小额农贷的效果更加明显。
（四）要为信用社小额信贷业务的开展创造条件
小额信贷产生于市场经济国家，采用的是一种市场经济的运作方式，是一种向贫困人口提供市场帮助的方法。因此，市场经济是小额信贷运作机构的重要环境，只有在市场经济条件下，才能摆脱政府的干预，才能建立起小信贷规范运行的机制；也只有在市场经济条件下，农户的生产经营活动才可能独立，才可能获得相应的资源来发展经济。因此，必须进一步加快农村市场经济体制改革的步伐，减少行政干预对农村经济发展的负面影响，真正让市场规律发挥作用。另外，农村金融体制的彻底改革是小额信贷健康发展的充分条件，
农村金融要实现真正的多元化，既要有商业金融，也要有政策性金融；有抵押贷款，也有信用贷款；有企业法人的授信额度，也有合作经济组织的无抵押的低息、无息贷款等，各种金融机构和金融业务相互配合。
（五）要明确农村信用社小额信贷业务的目标
目前农民缺少的不仅仅是农业生产贷款，农民，特别是一些贫困农民还需要其他生产消费性贷款，他们还需要从事一些非农产业来解决就业问题，以提高收入水平。因此，农村信用社在开展小额信贷的过程中要注意农民的信贷需求，设计出灵活多样的信贷产品，满足农民各种各样的信贷需求，降低由于产品设计不合理而造成的风险，实现小额信贷自身的发展。国际上小额信贷主要将其服务的对象 ( 即目标人 ) 限制为贫困人口，特别是贫困人口中的妇女。我国农村信用社在开展小额信贷的过程中是将服务对象定为信用较好的所有农民，还是农民中的贫困者，还需要进一步的探索。
（六）要建立保证贷款偿还的机制
小额信贷由于主要贷款给农户，面临着较大的风险，为了保证贷款的偿还，应借鉴国际上小额信贷的经验，建立起贷款偿还的机制。国际上小额信贷的偿还机制主要是采取小组联保贷款的管理办法，由相互了解和信赖、严守信用的借款者组成联保小组，共同对贷款
（五）要明确农村信用社小额信贷业务的目标
目前农民缺少的不仅仅是农业生产贷款，农民，特别是一些贫困农民还需要其他生产消费性贷款，他们还需要从事一些非农产业来解决就业问题，以提高收入水平。因此，农村信用社在开展小额信贷的过程中要注意农民的信贷需求，设计出灵活多样的信贷产品，满足农民各种各样的信贷需求，降低由于产品设计不合理而造成的风险，实现小额信贷自身的发展。国际上小额信贷主要将其服务的对象 ( 即目标人 ) 限制为贫困人口，特别是贫困人口中的妇女。我国农村信用社在开展小额信贷的过程中是将服务对象定为信用较好的所有农民，还是农民中的贫困者，还需要进一步的探索。
（六）要建立保证贷款偿还的机制
小额信贷由于主要贷款给农户，面临着较大的风险，为了保证贷款的偿还，应借鉴国际上小额信贷的经验，建立起贷款偿还的机制。国际上小额信贷的偿还机制主要是采取小组联保贷款的管理办法，由相互了解和信赖、严守信用的借款者组成联保小组，共同对贷款
的偿还负责。农村信用社小额信贷也可以借鉴这一联保的办法只是联保小组的建立要建立在农户自愿的基础上，联保小组成员要明确自己的职责范围，真正承担起在小组成员无法还款时的还款责任，保证小额信贷业务的良性发展。
一、小额信贷的基本含义、分类及运作模式
从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。世界银行扶贫协商小组（CGAP）认为，小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款等多方面的金融服务。根据中国的实际情况，杜晓山（2004）认为小额信贷包括两个基本层次的含义：为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务和保证小额信贷机构自身的生存与发展。综合以上两个定义，王曙光等（2008）认为小额信贷是向传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势体提供的持续的信贷服务，是一种基于接收贷款者信誉的无抵押、无担保的小额度的信用贷款，以实现贫困人口的自我脱贫和贷款机构的可持续发展为最终目标。
根据亚洲发展银行的统计，目前提供小额信贷的机构主要有三类：非政府组织从事的小额信贷组织、营利性的非正规金融组织和正规金融机构从事小额信贷。目前国际上主要有四类比较有影响的小额信贷模式：村银行模式（Village Bank）、小组模式（Group Model）
从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。世界银行扶贫协商小组（CGAP）认为，小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款等多方面的金融服务。根据中国的实际情况，杜晓山（2004）认为小额信贷包括两个基本层次的含义：为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务和保证小额信贷机构自身的生存与发展。综合以上两个定义，王曙光等（2008）认为小额信贷是向传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势体提供的持续的信贷服务，是一种基于接收贷款者信誉的无抵押、无担保的小额度的信用贷款，以实现贫困人口的自我脱贫和贷款机构的可持续发展为最终目标。
根据亚洲发展银行的统计，目前提供小额信贷的机构主要有三类：非政府组织从事的小额信贷组织、营利性的非正规金融组织和正规金融机构从事小额信贷。目前国际上主要有四类比较有影响的小额信贷模式：村银行模式（Village Bank）、小组模式（Group Model）
或孟加拉乡村银行模式（GB）、个人贷款模式(Individual Model)和混合型模式(Mixed Model)。我国正在运行的小额信贷有三种类型：1.专业性小额贷款NGO（Non-
Government Organization非政府机构）机构开展的小额信贷活动，如扶贫经济合作社；2.尚未实施完毕的国际机构援助小额信贷项目，如世界银行在四川的秦巴扶贫项目小额信贷分项目；3.已经实施完毕并成功实现了可持续运作机制的国际援助项目，如四川仪陇乡村发展协会。中国小额信贷的运作模式按照不同的分类标准主要可以分为以下三类：第一，按照机构目标的不同，可以分为福利主义和制度主义。福利主义以社会发展为己任，主要源于对贫困国家的发展援助，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金融社会服务来实现经济增长和减贫目标。在将首要目标定位于社会发展的同时，通过员工激励和严格的财务制度等手段来实现发展的可持续性。典型代表是孟加拉的格莱珉银行（Grameen Bank）。制度主义小额信贷源于金融理论和金融深化过程以及对微型企业的金融服务业务，首先关注的是商业可持续性，然后在商业可持续的基础上，努力扩大业务覆盖率来为更多的低收入人口提供金融服务。典型的代表是印度尼西亚人民银行。第二，按照操作机构的性质不同可以将小额信贷机构分为金融机构小额信贷、非金融机构小额信贷。第三，按照目标对象和信贷方法不同，分为小组模式、个人贷款模式和村银行模式。其中农信社
Government Organization非政府机构）机构开展的小额信贷活动，如扶贫经济合作社；2.尚未实施完毕的国际机构援助小额信贷项目，如世界银行在四川的秦巴扶贫项目小额信贷分项目；3.已经实施完毕并成功实现了可持续运作机制的国际援助项目，如四川仪陇乡村发展协会。中国小额信贷的运作模式按照不同的分类标准主要可以分为以下三类：第一，按照机构目标的不同，可以分为福利主义和制度主义。福利主义以社会发展为己任，主要源于对贫困国家的发展援助，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金融社会服务来实现经济增长和减贫目标。在将首要目标定位于社会发展的同时，通过员工激励和严格的财务制度等手段来实现发展的可持续性。典型代表是孟加拉的格莱珉银行（Grameen Bank）。制度主义小额信贷源于金融理论和金融深化过程以及对微型企业的金融服务业务，首先关注的是商业可持续性，然后在商业可持续的基础上，努力扩大业务覆盖率来为更多的低收入人口提供金融服务。典型的代表是印度尼西亚人民银行。第二，按照操作机构的性质不同可以将小额信贷机构分为金融机构小额信贷、非金融机构小额信贷。第三，按照目标对象和信贷方法不同，分为小组模式、个人贷款模式和村银行模式。其中农信社
农户联保贷款可视为小组模式，农业银行的扶贫贴息贷款、农村信用社的农户小额信用贷款、城市商业银行针对下岗失业人员的“小额担保贷款”等可视为个人贷款模式。
二、小额贷款在我国的发展情况
早在建国初期，农村信用社就有零星的针对农户资金需求的小额信贷。但是当时的小额信贷规模小，不同于国际规范意义上的小额信贷。真正开始进入中国始于1993年。1.外援资金的小额贷款扶贫试点阶段（马天宇同性恋1993年—1996年10 什么专业前景好月）。1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”。联合国开发计划署以及一些国际组织也相继在我国开展了一些小额信贷项目。2.政府主导大规模小额信贷农村扶贫阶段（1996 年10月—2000年）。这一阶段小额信贷发展的显著特点是，在继续借助国际援助资金的同时，中国政府利用小额信贷服务这一金融工具，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和农业发展银行、农业银行为运作机构实施政策性小额贷款扶贫项目。3.农村正规金融机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段（2000年—2005 电脑搜不到无线网络年）。农村信用社作为农村正规金融机构，在中国人民银行的推动下，借助中央银行再贷款的支持，逐步介入和快速扩展农户小额信贷试验。4.多元化信贷政策和机构的出现（2005年至今）。国家出台了相关政策，放
二、小额贷款在我国的发展情况
早在建国初期，农村信用社就有零星的针对农户资金需求的小额信贷。但是当时的小额信贷规模小，不同于国际规范意义上的小额信贷。真正开始进入中国始于1993年。1.外援资金的小额贷款扶贫试点阶段（马天宇同性恋1993年—1996年10 什么专业前景好月）。1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”。联合国开发计划署以及一些国际组织也相继在我国开展了一些小额信贷项目。2.政府主导大规模小额信贷农村扶贫阶段（1996 年10月—2000年）。这一阶段小额信贷发展的显著特点是，在继续借助国际援助资金的同时，中国政府利用小额信贷服务这一金融工具，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和农业发展银行、农业银行为运作机构实施政策性小额贷款扶贫项目。3.农村正规金融机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段（2000年—2005 电脑搜不到无线网络年）。农村信用社作为农村正规金融机构，在中国人民银行的推动下，借助中央银行再贷款的支持，逐步介入和快速扩展农户小额信贷试验。4.多元化信贷政策和机构的出现（2005年至今）。国家出台了相关政策，放
宽了农村金融市场的资本和机构的准入。2006年，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，以“低门槛、严监管”为特点，开放农村金融市场。2007年以来，多家村镇银行挂牌成立，标志着民间、外资和国有资本共同参与的农村小额信贷机构多元化格局逐步形成。
小额信贷经过在中国的发展，也具备了一些中国独有的特点。刘文璞（2005）曾分析道：在中国，一些小额信贷机构异化的倾向几乎随处可见，其表现为：将贷款的增长集中在高人口密度地区（这样就不会集中在农村贫困地区，而是在城镇周围）；把目标体逐渐转向农村中富裕和比较富裕的农户等。结果，一般商业性金融具有的那些弱点（不愿支持弱势体），在这一类小额信贷中会重新再现出来。另外，如刘民权（2003）所说：非正规金融的信息优势与其活动的范围之间存在此消彼长的关系。非正规金融的借贷款活动只能针对少数的对象展开，许多非正规金融组织通常有其自己相对固定的客户，这造成非正规金融市场的高度割裂。对于大多数中国农民来说，有“关系”就意味着有“信息”和“信用”。对公司来说，熟悉的“地缘”和“人缘”是其对贷户进行核查和监督必不可少的条件，也是一直以来民间借贷控制成本、降低风险最重要的途径。在资金和信息流通不畅的情况下，很难避免存在“人情贷款”和“灰交易”。也有学者从社会资本的角度对同一问题进行了分析，如李
小额信贷经过在中国的发展，也具备了一些中国独有的特点。刘文璞（2005）曾分析道：在中国，一些小额信贷机构异化的倾向几乎随处可见，其表现为：将贷款的增长集中在高人口密度地区（这样就不会集中在农村贫困地区，而是在城镇周围）；把目标体逐渐转向农村中富裕和比较富裕的农户等。结果，一般商业性金融具有的那些弱点（不愿支持弱势体），在这一类小额信贷中会重新再现出来。另外，如刘民权（2003）所说：非正规金融的信息优势与其活动的范围之间存在此消彼长的关系。非正规金融的借贷款活动只能针对少数的对象展开，许多非正规金融组织通常有其自己相对固定的客户，这造成非正规金融市场的高度割裂。对于大多数中国农民来说，有“关系”就意味着有“信息”和“信用”。对公司来说，熟悉的“地缘”和“人缘”是其对贷户进行核查和监督必不可少的条件，也是一直以来民间借贷控制成本、降低风险最重要的途径。在资金和信息流通不畅的情况下，很难避免存在“人情贷款”和“灰交易”。也有学者从社会资本的角度对同一问题进行了分析，如李
兰兰等（2008）认为：社会资本在小额信贷有效运作当中的作用主要体现在克服信息不对称、降低贷款机构的信息搜寻与监管成本，降低借款者的贷款获得成本上。
三、对小额信贷以商业性为核心性质的认识
当前学术界对小额信贷在发展中的表现还是普遍认为小额信贷机构的核心性质是商业性。坚持小额信贷机构的商业性，一方面对于维持小额信贷机构的可持续发展意义重大，这也是普遍认可的评估小额贷款机构最重要的标准之一。另一方面也调动了农民在贷款以后的还款积极性，对于促进农村经济增长、优化产业结构、提高贷款质量起到了积极作用。此外，基于资本是需要利润回报的这一颠扑不破的真理，以商业性为核心的小额信贷机构也能借此吸引资金投入，维持机构的正常运转和长期发展。因此到目前为止所建立的小额信贷机构几乎无一例外的体现了这一核心性质。
然而，凸显商业性的小额贷款机构能否彻底实现机构设立的初衷呢？这就要从小额信贷区分于一般商业贷款的特点说起：首先是贷款的对象。小额信贷从设立一开始就将贷款对象明确定位于在传统信贷体系下无法获得金融服务的穷人。第二，只贷不存的小额信贷，在抵押过程中用社会担保取代了经济担保，无需抵押担保，是一种信用贷款。第三，相比较一般的商业性贷款来说，贷款额度非常小，一般等于或小于一国人均国民生产总值，甚至
三、对小额信贷以商业性为核心性质的认识
当前学术界对小额信贷在发展中的表现还是普遍认为小额信贷机构的核心性质是商业性。坚持小额信贷机构的商业性，一方面对于维持小额信贷机构的可持续发展意义重大，这也是普遍认可的评估小额贷款机构最重要的标准之一。另一方面也调动了农民在贷款以后的还款积极性，对于促进农村经济增长、优化产业结构、提高贷款质量起到了积极作用。此外，基于资本是需要利润回报的这一颠扑不破的真理，以商业性为核心的小额信贷机构也能借此吸引资金投入，维持机构的正常运转和长期发展。因此到目前为止所建立的小额信贷机构几乎无一例外的体现了这一核心性质。
然而，凸显商业性的小额贷款机构能否彻底实现机构设立的初衷呢？这就要从小额信贷区分于一般商业贷款的特点说起：首先是贷款的对象。小额信贷从设立一开始就将贷款对象明确定位于在传统信贷体系下无法获得金融服务的穷人。第二，只贷不存的小额信贷，在抵押过程中用社会担保取代了经济担保，无需抵押担保，是一种信用贷款。第三，相比较一般的商业性贷款来说，贷款额度非常小，一般等于或小于一国人均国民生产总值，甚至
仅仅相当于一国人均国民生产总值的百分之十左右。第四，小额信贷具有多种灵活的还款方式，农户可根据具体情况自由选择。相比较一般的商业性贷款来说，严格的还款期限反而限制了农户的信贷需求。第五，小额信贷专门设计了短期限的可循环贷款（一般不超过一年）。也即首次发放的小额短期信贷如果信誉情况良好，可酌情延长贷款期限，逐步放宽对农户用款的限制（甚至可以续借2-3年）。第六，小额信贷的利率高于一般商业银行贷款的利率，但不超过民间的利率。2007年8月，银监会发布《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，明确了新的利率定价机制，在法规和政策允许范围内，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内自主确定贷款利率。第七，鉴于多种模式，小额信贷普遍采取了小组联保的模式。
通过对小额信贷机构特点的分析，可以说小额信贷机构是为那些传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势体量身定做的。也有学者说小额信贷从一开始就具备了“自动瞄准穷人”的功能。例如从利率水平上来看，较高的小额信贷利率自动将那些能从正规金融机构以较低利率获得贷款的经济状况较好的客户排除在外。而那些赤贫的农民由于自身经济水平低，缺乏必要的抵押担保条件，因此无力接受较大规模的贷款；而且由于他们居住分散，
通过对小额信贷机构特点的分析，可以说小额信贷机构是为那些传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势体量身定做的。也有学者说小额信贷从一开始就具备了“自动瞄准穷人”的功能。例如从利率水平上来看，较高的小额信贷利率自动将那些能从正规金融机构以较低利率获得贷款的经济状况较好的客户排除在外。而那些赤贫的农民由于自身经济水平低，缺乏必要的抵押担保条件，因此无力接受较大规模的贷款；而且由于他们居住分散，
并且带有自卑心理，与传统的信贷机构之间存在着较大的空间距离和心理距离（李欣然，1999）。可以说，小额信贷的产生使得那些低收入人有机会获得信贷服务，从而改善自身经济境况。然而，据张杰等（2008）在山西平遥对小额贷款公司运行情况的实地考察以及与工作人员的访谈来看，大部分的小额贷款资金投放在了工商性生产投入，而且工商性小额贷款需求非常突出，占到了58%。这一现象不是单方面的原因造成的。从农民角度来看，越来越多的中低收入的农户开始发现，搞养殖业、运输、农产品加工等可以带来丰厚的收入，资金循环快，于是大多希望投资于这些项目。从小额贷款公司来看，单单投资于种植业，如许多学者普遍认同的那样，不但要承担农业固有的高风险以外，资金回收期长，出力不讨好。然而，工商性生产投入并不如理想中的那么多，如大多数农民期望的通过小额贷款来转产于农副业的愿望并不是那么容易就可以实现的。虽然这种资金投放趋势在一定程度上改善了农村地金融资源匮乏的局面，效果并不是非常显著。要从根本上解决农村金融问题，最棘手的种植业和基础设施的建设还是亟待大量的资金投入。
四、发展中遇到的主要问题及相关政策建议
当前，小额贷款机构发展的关键问题是可持续发展问题，资金来源渠道少、资金供给严重不足已成为制约瓶颈。对此可以采取以下措施：一是降低民间资本参与小额贷款的准入门
四、发展中遇到的主要问题及相关政策建议
当前，小额贷款机构发展的关键问题是可持续发展问题，资金来源渠道少、资金供给严重不足已成为制约瓶颈。对此可以采取以下措施：一是降低民间资本参与小额贷款的准入门
槛。二是保证商业性小额贷款组织资金来源的可持续性。对此，孔德婧等（2008）提出由中国农业银行作为出资方，实行小额信贷业务的公司化，建立经营商业性小额信贷的具有独立法人地位的有限公司，实行独立核算，自负盈亏。
其次，目前我国对小额信贷机构的定位不明，缺乏相关法律制度的保障，严重束缚了小额贷款机构的发展。杜晓山（2008）认为虽然中央连续发布文件鼓励发展各种形式的小额信贷，但是相关法规没有跟上，使得公益性民间小额信贷机构合法性受到质疑。无论从理论还是实践上看，对这类不吸收社会存款的民间或半政府小额信贷机构，现在都已具备了给予适当定位和合法身份的条件和时机。有了政府适当的鼓励政策，将肯定会吸引更多的国内外机构、人士和资金投入到这类扶贫小额信贷活动的行列中来，而且，这必将会带动这类扶贫小额信贷组织更多更快更健康的发展。此外，加强立法，健全的法律体制、政策保障是实现我国农村小额信贷可持续发展的重要外部条件。要明晰借、贷主体，建立弱势体便利融资的法律支撑。
第三，风险分担机制不足。借鉴国际小额信贷的通用做法，地方政府和金融机构应当设立小额信贷风险补偿基金，并建立起完善的小额贷款政策保障制度、新型农业保险和农业贷款担保制度等，以增强农民抵御自然灾害的能力，同时减少信用社在小额信贷上的风险。
其次，目前我国对小额信贷机构的定位不明，缺乏相关法律制度的保障，严重束缚了小额贷款机构的发展。杜晓山（2008）认为虽然中央连续发布文件鼓励发展各种形式的小额信贷，但是相关法规没有跟上，使得公益性民间小额信贷机构合法性受到质疑。无论从理论还是实践上看，对这类不吸收社会存款的民间或半政府小额信贷机构，现在都已具备了给予适当定位和合法身份的条件和时机。有了政府适当的鼓励政策，将肯定会吸引更多的国内外机构、人士和资金投入到这类扶贫小额信贷活动的行列中来，而且，这必将会带动这类扶贫小额信贷组织更多更快更健康的发展。此外，加强立法，健全的法律体制、政策保障是实现我国农村小额信贷可持续发展的重要外部条件。要明晰借、贷主体，建立弱势体便利融资的法律支撑。
第三，风险分担机制不足。借鉴国际小额信贷的通用做法，地方政府和金融机构应当设立小额信贷风险补偿基金，并建立起完善的小额贷款政策保障制度、新型农业保险和农业贷款担保制度等，以增强农民抵御自然灾害的能力，同时减少信用社在小额信贷上的风险。
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