费收费标准不超过农民工银行卡特服务取款手续费；各机构之间的手续费分配比例，由中国银联商会员机构本着‘最大限度让利收单机构’的原则制定，并向中国人民银行报告。”中国人民银行《关于全面推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》第三条第一款规定：“现金汇款、转账汇款、代理缴费分别采用专门交易类型，由银行卡清算机构统一设置。”
（二）手续费扣收模式
《中国人民银行关于推广银行卡助农取款服务
的通知》第四条规定：“对持卡人的手续费收取通过系统自动设置从银行卡内直接扣收，禁止服务点向持卡人收取任何额外费用。”即，助农取款服务跨行交易手续费由持卡人承担，银联交易系统通过发卡机构扣收收单机构代理手续费和银联网络服务费，收单机构被动享受手续费收益。
自2011年人民银行开始推广银行卡助农取款服务以来，各助农取款收单机构（以下简称收单机构）均采取了多种措施，有效解决了农村支付“最后一公里”问题。但是，调查显示大部分农民反映助农取款服务跨行交易的手续费收取标准偏高，且各商业银行制定的银行卡手续费标准差异化较大，一方面降低了农民办理银行卡助农取款的积极性，另一方面也不利于普惠金融政策的深入贯彻落实。跨行交易手续费问题严重影响助农取款服务的长期健康发展。
一、跨行助农交易手续费现状
（一）手续费政策
《中国人民银行关于推广银行卡助农取款服务的通知》第四条规定：“收单机构通过受理他行发行的借记卡办理小额取款业务的，对持卡人的手续
文 姚培森 刘九硕 中国人民银行廊坊市中心支行
从普惠金融视角看助农取款服务跨行交易手续费问题
摘 要 自2016年国家大力发展普惠金融以来，农村地区经济发展情况日新月异，助农取款服务正是人民银行落实国
家普惠金融政策的重要举措。但是，随着近些年支付环境的改变，尤其是跨行交易手续费的存在，导致大多数农民“舍近求远”，不愿去助农取款服务点办理业务，助农取款服务的发展遭遇了瓶颈。本文在调查的基础上，从跨行交易手续费的现状出发，对跨行交易手续费现状与农民需求之间的矛盾进行了客观分析，并提出相关建议，以期为普惠金融发展助力。
关键词 助农取款 农民需求 手续费 调查
（三）手续费扣收标准
目前，执行的手续费标准是根据《中国银联关于设置银联卡助农业务收益分配系统默认参数的函》设置的。具体标准为：跨行取款手续费为交易金额的0.45%，单笔最低0.9元，最高9元；跨行转账汇款和现金汇款手续费为按交易金额划档计收，单笔最低2元，最高8元。
（四）跨行交易手续费减免情况
1、跨行取款手续费。目前，大部分中小商业银行基本上都针对本行银行卡跨行交易实施了每月前几笔交易免费的政策，客观上减免了本行银行卡在助农取款服务点的跨行取款手续费。但大多数的全国性商业银行基本未实施此政策。以廊坊市为例，全市共有46家银行机构，其中24家发卡行实行月度2次以上的ATM 跨行取款免费政策，占发卡行数量的52%，但是工商银行、农业银行、中国银行、建设银
行、招商银行等大型银行机构尚未实施普适性的减免政策。
2、跨行转账汇款和现金汇款手续费。目前，各银行机构均实行了一定程度的线上汇款手续费减免政策，但均未在助农取款服务点实施跨行转账汇款和现金汇款手续费减免政策。
二、农民对跨行交易的需求情况
（一）农民同时持有多张不同机构的银行卡，跨行交易需求客观存在
近年来，随着普惠金融推进，农民持卡量显著提高。以廊坊市为例，截至2020年三季度，廊坊市农村地区累计发放借记卡2487万张，人均3.24张。同时，受地方涉农补贴发放机制的影响，不同涉农补贴资金往往由县域不同银行机构代理，服务点收单
用户助农取款服务点终端1
236能不能跨行转账
5
4
直联收单平台
CUPS
发卡机构
单位服务点数量县域涉农资金代理情况
三河市
大厂县香河县
永清县
固安县霸州市
文安县
大城县
农业银行2429涉农补贴1项
涉农补贴3项
中国银行38建设银行3962邮储银行0涉农补贴1项涉农补贴1项涉农补贴4项涉农补贴1项涉农补贴1项农联社1143涉农补贴15项
涉农补贴1项
涉农补贴2项
涉农补贴6项
涉农补贴1项
涉农补贴4项
涉农补贴2项
涉农补贴1项
廊坊银行108河北银行24涉农补贴1项
张家口银行
2
涉农补贴1项
表1 廊坊市助农取款收单机构代理涉农补贴情况
图1 助农取款服务点跨行取款手续费扣收基本流程
在，造成金融资源的重复投放。而且，随着移动支付工具的快速应用和城镇化进程加速，服务点业务量持续下降，“空壳”和“零交易”服务点不断增多，服务效果显著降低，各收单机构也面临严重的财务成本压力，不利于助农取款服务点的可持续发展。
（三）中小型银行的跨行取款优惠措施受惠众有限，不能从根本上解决助农取款服务发展困境
跨行取款手续费优惠受发卡量影响不能实现全农村地区的覆盖。从目前实际情况看，实现助农跨行取款手续费减免的中小型银行机构，主要为部分股份制商业银行、城市商业银行和村镇银行，其在农村的银行卡存量和承担涉农补贴份额相对较低，不能充分覆盖全体农民。以廊坊市为例，全市农村地区累
计发卡量为1842万张，其中24家实现助农跨行取款免费的中小银行机构累计发卡量仅335万张，占农民总持卡量的比例不足19%。
（四）助农取款跨行交易转接模式单一，交易成本居高不下，市场竞争力不足
由于历史原因，我国的助农取款跨行交易一般由中国银联统一完成，交易手续费和利益分配机制相对固化，发卡行和收单机构的优惠政策空间较小。但是随着移动支付的发展，在线上交易手续费大幅度降低，甚至免费的大环境下，传统的助农取款服务竞争力显著降低。
（五）各发卡行的优惠政策各不相同，农民不
易掌握
以廊坊市为例，全市24家实现月度2次以上跨行取款免费政策的发卡行，几乎每家银行的免手续费标准都不一样。各发卡行共计多达十几种判定标准，有的以每月取款笔数是否达到规定上限为判定依据，如每月前2—20笔跨行取款免手续费；有的
机构一般不能获取全部的涉农补贴资金发放资格，农民大多会同时持有多张不同银行的涉农资金发放卡（如表1）。此外，由于外出务工、外出求学等需求的客观存在，跨行转账、跨行现金汇款需求也不断增加。
（二）“金融排斥”和“数字鸿沟”问题长期得不到有效解决，弱势体跨行交易需求强烈
近年来，随着移动支付的快速发展，有效解决了部分农民的跨行交易需求，但是大量的老弱病残人口受制于自身的金融知识水平和经济能力，不仅不能享受移动支付带来的便利，反而成为数字经济繁荣的排斥对象，其跨行支付诉求急待解决。
三、跨行手续费扣收模式带来的问题
（一）影响国家惠农政策的贯彻落实，不利于普惠金融的推广
助农取款服务点是地方政府发放涉农补贴、农民支取和使用的重要渠道。但是惠农补贴众（尤其弱势体）往往对跨行手续费具有较强的敏感性，不愿额外支付跨行手续费，宁愿多走路选择去邻近同行助农取款服务点或者银行营业网点办理业务。调查显示，90%以上的农民不愿意支付跨行交易手续费，不足10%的农民认为手续费不影响其办理跨行业务。
（二）造成金融资源浪费，不利于助农取款服务的长期健康发展
目前的跨行交易手续费扣收模式，致使收单机构不能主动减免跨行交易手续费。为了最大限度的贯彻落实惠农政策，各收单机构一般采取本系统“全覆盖”的服务点布放形式，“一村多点现象”普遍存
银行以每笔取款是否达到规定金额为判定依据，如单笔跨行取款超过300元免手续费；有的以卡种为判定依据，如仅有金卡及以上客户可以享受跨行取款免手续费等等。而且，随着各发卡行经营政策的调整，
判定标准可能随时改变。对于普通农民来说，由于信息不对称和信息更新的不及时，他们无法做到实时掌握这些优惠政策，并据此选择合适的卡种在适当的服务点办理相关跨行取款业务。
四、政策建议
（一）建议完善助农取款跨行交易手续费定价和利益分配机制
一是从政策角度提出发卡行垫付跨行交易手续费的要求。针对部分银行机构反馈的“尚未实施助农跨行交易免手续费的原因主要是监管机构未提出相应的监管要求，无法贯彻落实”的问题，建议人民银行出台相关政策，对发卡行垫付跨行交易手续费做出明确要求。二是确定统一的最低手续费减免标准，满足农民跨行支付需求。综合考量农民需求、发卡行负担等因素，合理确定最低跨行交易手续费减免标准，如每月每卡前3笔跨行交易免手续费。
（二）建议各发卡行加大科技研发力度，尽早实现助农跨行取款定向减免功能
相较于普通跨行取款和跨行转账业务，助农取款交易具有特殊的MCC取值，建议各发卡行在技术层面改进系统功能，实现助农取款交易精准识别和跨行取款手续费的定向减免，既可以最大限度的服务农户，又可以有效地控制交易成本，真正实现助农惠农。
（三）建议各收单机构完善助农POS机具跨行交易转接模式，积极将线上跨行转账业务模式引入线下助
农取款服务点，实现多渠道、多中心的最低成本转接，降低跨行交易总成本
如通过网上支付跨行清算系统、城银清算服务系统、网联清算系统等渠道，开展跨行清算业务，将线下交易向线上转移，最大限度的降低服务成本，提升服务感受。
（四）加大宣传力度，切实让利于民
一是集中公示宣传，提高农户的认知度。建议监管部门积极统计汇总辖区各发卡行的各项助农跨行优惠措施，统一在助农取款服务点公示，让农户充分了解优惠政策，进而更好地享受服务。二是主动作为，提高本行卡的使用量和美誉度。建议各发卡行加大涉农网点优惠政策宣传力度，在让利于民的同时，促进本行业务下沉乡村实现普惠金融与业务推广的“双赢”。
[1]姚培森，新形势下助农取款服务工作面临的问题与对策[J]，环球市场信息导报，2017，33:34-35。
[2]中国人民银行廊坊市中心支行课题组，银行卡助农取款服务点建设与转型——以河北省廊坊市为例[J]，河北金融，
2019，04:69-72。
[3]张淑杰，新形势下助农取款服务发展中面临的困难及建议[J]，黑龙江金融，2019，08:62-63。
参考文献
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