分析我国行政区划改革的思路和建议
一、现行行政区划体制存在的问题
中国目前的行政区划存在: 行政层级过多,以至于机构繁杂臃肿,造成了政令滞后; 行政区划单位名称概念混淆,层次混乱,造成了较多同音甚至同名的行政区划; 直辖市数量太少,导致各省之间、市县之间发展水平悬殊等问题。我国现行行政区划在中国特定的历史背景下起到了一定作用,但由于我国现代社会经济的快速发展,行政区划已然难以适应现代社会政治、经济、文化等各个方面的需求,其存在的问题日益突出。
( 一) 我国行政区划层次过多
我国现行行政区域基本上划分为省、县、乡三级。但在经济较为繁容的地区,为改善城乡和工农的管理、沟通隔阂,打破条块管辖的障碍,充分提高城乡各方面的能动性,开始施行市管县的行政区划制度。于是在市管县的地方实行区划四级制度,即在省和县中间增加市一级的行政区划。中国在这种的情况下,机构繁杂,工作人员众多,不利于对行政机构及其工作人员进行有效的监管,滋长了官僚主义。并且,由于我国层次划分过多过杂,导致我国政府的行政管理效率大大降
低,上下级之间信息传递与反馈效率低下,导致信息失实,进而对上下级政府之间决策的落实、执行产生影响。
( 二) 行政区划单位名称较为杂乱
行政区划的单位名称,应当具备特定性与高度区分性。所谓高度区分性,就是指从行政区划单位名称就能知道其历史文化背景与地域特征,进而与其他行政区划区别开来。而我国现有的行政区划单位名称杂乱,存在一名多义与一义多名的现象。首先,一名多义主要体现在对市和区的多义,致使行政区划不具有特指性。例如在我国现行区划中,可以将市分为直辖市、设区的市以及不设区的市,此外还有副省级市以及省辖市。除此之外,我国一些乡镇地名也带有市字。以至于让人无法分辨市字在我国究竟属于哪级行政区划。再者,涉及区字的行政区划单位名称也具有多种含义: 有一般的地级市辖区; 相当于县级的特区; 相当于地级的地区。可见我国目前所有的层级中,都有以区命名的行政区划,其涵盖范围已复杂到了滥用的地步,国家应出台新的规定对区滥用的现象加以规制。
再者,一义多名突破了行政区划名称的规范化与标准化,因此应尽量清除行政区划单位名称的多义性,做到并实施一词一意。最明显的例子是我国县级行政区划过多,致使其名称繁冗复杂,
中国有几个省级行政区不再简便易记。据统计,我国现在有县、自治县、不设区的市、旗、自治旗、市辖区、特区、林区等八种县级行政区划单位名称。因为全国目前自治旗、特区、林区一共只有六个,因其数量之少所以将县级行政区划改为五类具有较高的可行性。并且应该尽可能地用单字词,并做到见词知义。
( 三) 直辖市数量略少,城市发展水平差距大
实践充分证明,特大城市作为国家或大区域的经济中心,起到了普通中小城市不可替代的效用。在我国特定的历史、政治、经济条件下,我国目前的四个中央直辖市对国家政治稳定、周边地区经济的发展都发挥着重要的作用,但其存在数量不足、地区分布极度不平衡的问题。北京、上海、天津三市均位于沿海,重庆位于西南地区,因此西北、华中、华南和东北仍缺少直辖市的布局。我国目前的四个直辖市,都是经济发展水平位列全国前几名的大都市,它们经济基础宏厚并不断的快速发展,成为了国家经济发展的中流砥柱,具有不可比拟的影响力,带动着邻近地区的经济不断发展。因此,伴随着改革开放带来的经济效益,我国可以在直辖市空缺的地区增设若干直辖市,例如深圳、武汉、厦门、长沙、西安等城市,利用的地理、人文优势,充分发挥其经济、政治效益。
二、我国行政区划改革的思路
( 一) 将市管县体制改为省直管县体制
要改革现行区划制度,取消市直管县的设置,将不设区的市的经济管理权力直接下放给一些重要的大县,在经济管理方面形成类似于省管县的布局,建立由省直管县的省- 县- 乡三级区划体制。这不仅反映了行政管理体制改革的时代性、科学性,也反映了国家经济发展的必然趋势。省直管县的优点在于: 有利于很好的解决市管县而出现的信息滞后,决策不够及时的问题,使省政府对县级基层政治情况直接掌握,以弥补处理不及时、行政效率低下的问题。并且,县级政府可以越过市级政府直接向省级政府请示,从而提升行政效率。除此之外,省直管县还能够增强县( 不设区的市) 级财力。如省对县的转移支付补助直接下发和拨付到县,避免了市的截留、挪用,县的财力明显增加,财政明显有了进一步的保障。
( 二) 缩省并县
若实施省直管县后,省级政府管辖地域过宽和管理的有效化降低的问题也会接踵而来,因此我国可以借鉴中国历史与国外区划的经验,采取缩省并县的措施: 通过增加直辖市的数量和重组
省县规划的方式以此适当增设省级政府。与其他国家的一级行政区划设立数量相对比,我国的一级行政区划数量明显偏少。
参照全世界其他国家的行政区划数量,我国中央以下的省级单位数量可以在现有的基础上再增设2030个,而省以下的县级单位合并缩减之后可以尽量控制在120 个以内。如此再实行省直管县,明显在省级政府的调控范围之内。
截止至2015 年底,全国30 万人口以下的县、不设区的市、市辖区共计700 多个,其中人口少于20 万的有300 多个,人口少于10 万的也有200 多个。由此看出我国的县级行政区划数量过多,导致省级政府工作负担过重,无法兼顾各个层面以至于行政效率低下,问题无法及时解决。因此,我们要从源头解决,即适当缩减县级行政区划的数量,从而有效合理的配置行政管理成本并节约效率。
综上所述,并县的优点在于使县级行政区的数量与中国的发展趋势相符合。缩省的优点在于能够增加省直管县的可行性并强化政府的权威。因此,我国目前将县级行政区划调整对中国的发展存在诸多益处,并且已经达到了调整的时机,应该着手科学、合理规划并对市级、县级行政区划数量和规模进行调整,将缩省并县工作提上日程。
( 三) 设立直辖市
我国共有四个直辖市: 分别是北京市、上海市、天津市以及重庆市。由此可以看出我国直辖市的数量较少。因此,对于中国现行行政区划,可以从调整幅度、减少层次、增强活力等方式进行改革和完善,而其中的最佳模式就是增设直辖市,以此做到划小省份、增设县市。从经济发展前景上看,直辖市的发展速度远超省辖市,例如直辖市的GDP 是各平均数的3 倍甚至在3 倍之上。因此增设直辖市具有很强的经济带动性。国家可以从整体规划,选择条件好的副省级市采用分步试点、逐渐到位的方案。同时,我国西中部地区地大物博但是人员稀少,故可培育成直辖市这样的大中城市,特别是除省会以外的大城市。
三、我国行政区划改革的建议
( 一) 应当考虑分等管理省辖的县、市
我国城市目前存在市、县本身经济发展悬殊,不同市、县贫富差距严重的问题,为了解决这个问题,我们可以考虑将市县分级管理。我国现有的2862 个县在人口密度、经济实力等方面具有较大差距,例如东北部的很多大县人口是华东的偏远山区县人口的数十倍,又如福建的建宁
县人口仅有14 万,并且人口逐年流失严重。而在我国现有的661 个市,包括4 个直辖市,283 个地级市,以及374 个不设区的市之间的面积、人口、经济差距也很悬殊。以湖南省为例,长沙市与株洲市同为地级市,但城市人口相差约4 倍,国民输出量总值更是相差甚远。并且全国各省区都有类似情况。这种不合理的空间配置可能导致同一级别的市县之间工作量严重不平衡,打击各级政府职能部门的积极性,对社会经济发展起着负面的影响。因此,为解决以上困境,可以采取市县分等管理的措施,按照行政区划人口数量、面积总数、经济发展水平等要素综合考虑,将市县分成不同级别,再按照不同的级别、职能出台相应的规定和措施。
( 二) 应当考虑将县级以上行政区划的地名规范化
首先,我国存在许多市与其所辖的市署名重复的现象,如长沙市的长沙县、岳阳市的岳阳县等等。以此造成了行政区划地名的混淆与行政管理的不便。其次,中国的有些地名违背了简便易记、易于区分的原则。尽管中国地名多为两个字且具有很强的历史传承性,但我国有些地名仍然字数略多。例如内蒙古的呼和浩特市、鄂尔多斯市等。如果地名不便于人们记忆,容易混淆或遗忘,则也不利于一个城市的发展,进而影响其经济发展。
中国当前已处于政治、经济、文化等各方向大变革的时期,应抓紧该成熟的时期,全面进行行
政区划的改革。依照施行省直管县体制、缩省并县以及增设直辖市的思路,将当前这个能够推进中国行政区划改革最有利的时机抓紧,扭转现行行政区划不合理的布局,将具有中国特的并有助于经济持续发展与国家长治久安的行政区划制度建立起来。
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