中国历代行政区划变迁
大纲
一、行政区划层级的变化
1、秦汉的两级制向魏晋南北朝的州、郡、县三级制转变
2、隋唐前期的州、县二级制向唐后期至宋辽金的道、州、县三级制转变
3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制转变
二、行政区划幅员的变化
1、县级政区的幅员变化
2、统县政区的幅员变化
3、高层政区的幅员变化
三、行政区划边界的变迁
1、山川形便的原则
2、犬牙相制的原则
知识点汇总
  T01：郡县制的起源
  知识点说明：介绍了郡和县的历史起源及发展，指出郡县制并非老早就有，也非起于秦始皇统一中国。
  T02：分封制和郡县制
  知识点说明：介绍了分封制和郡县制的不同形式和性质，应避免将两者混为一谈，两者虽是不同历史时期的产物，但郡县制并非直接继承分封制，两者之间有个延续的过程。
  T03： 基层政区、统县政区、高层政区
  知识点说明：介绍了行政区划的不同层级政区的特点以及各自演变的规律。
  T04： 山川形便、犬牙相制
  知识点说明：介绍了历史上行政区划边界划定的两个基本原则，以及中央政府在不同时期对于这两个原则的运用以及背后所体现的政治背景。
正文
 
  中国历代行政区划变迁
 
  今天我们讲的这一讲是中国历代行政区划的变迁。其实我们每个人都在一定的行政区划当中生活，但是不一定有人会注意到行政区划变迁的历史，因为这其实也是一个比较专门的学问。我们今天大概把中国两千五百年以来的行政区划变迁作一个简单的介绍。
  公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇刚刚统一中国就召开了一个重要的会议。这个会议有两项议程，一是议帝号，二是定制度。议帝号就是秦始皇把自己的称号定为皇帝，他认
为自己功过三皇五帝，所以就把三皇五帝的称号合起来，叫，他就称为秦始皇帝。这个帝号的议定就是表示皇权专制的出现，另外一个定制度，就是确定如何来划分全国的行政区划。最终分天下为三十六郡，每个郡之下设若干县。这个制度虽然在秦统一之前就已经在局部地区实行，但是在统一的国家中却是第一次实行。因为统一的国家也是秦始皇第一次缔造的。
  行政区划在全国的实行，表明了中央集权制的形成。所谓的中央集权制是指中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国的领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划中设置地方政府并且授予地方政府一定的行政、军事、财政、司法等权利。这些不同层级的行政管理区域就叫做行政区划。
  秦始皇二十六年所定的这个制度就表示中央集权制度在全国的实行。那么有人会问这个问题即行政区划是不是从秦朝统一全国之后才开始实行的呢？其实不是的，早在秦始皇统一全国之前就有行政区划的雏形出现。但是我们必须克服两种观点，一种就是认为秦始皇统一中国后才有行政区划出现；另一种就是认为中国很早就出现了行政区划，甚至从黄帝的时候（我们都说自己是炎黄子孙）就有行政区划。这两种观点都是有问题的，行政区划的出现比
较准确地说应该是在春秋时期。因为在春秋的时候周代的封建制度慢慢发生了一些变化，原来西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封给诸侯建国，这个过程叫做封邦建国。诸侯又把自己的除了国都以外的领土封给大夫立家。这样层层分封使得每一个层次中的大部分不是国君也不是周天子的直属领土，而是各层封建领主所管辖的地区都有其主。
  到了春秋的时候，因为各国之间的兼并战争，使得各国国君就把新征服的领地建成县或者郡，直属于自己统治，所以这些县或者郡的产生就是行政区划的萌芽。大概从春秋以后慢慢就有县出现了，应该说秦、楚、晋三国最先出现有县，然后在各国的边境地带出现了郡的建制。起先郡和县是没有统辖关系的，后来有些失势的贵族的领地也被其他贵族改造为县，这样慢慢的各国都出现了行政区划的意识。行政区划最重要的一点就是领土归国君直属而不分封给陪臣。
  到了战国时代，权力更加下移，已经到了"陪臣执国命"的地步。卿大夫的势力上升代替原来的诸侯，比如赵、韩、魏三家就把晋国分掉了，三家分晋标志着战国的开始。这以后各国就普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍。原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡底下又分设县，所以以郡统县的两级政区已经出现。郡、县的长官不再是由国
君分封而是由国君直接任免，不能世袭。直到秦始皇统一全国之前，各国都普遍的实行郡县制度，但是还有一国--齐国没有实行郡县制度，它分全国为五都；第二个情况是各国的内地也就是国都附近也不设郡，只设县；第三还有一些封域的保留。战国末年，秦开始并吞六国，经过一段时间的战争，终于统一天下，然后秦就把全国的领土在统一的那年分成三十六郡。所以要讲郡县制的萌芽，应该是在两千五百年前的春秋战国时代，然后在秦统一天下之后又把这个制度实行到全国。等全国统一实行郡县制以后，两千年来郡县制的形式又发生了很大的变化，郡县两级的名称也有变化，但都是中央集权国家的统治形式。两千年的变化我们可以从三个方面来说，第一方面最主要的就是从郡县层级的变化上来说；第二方面从郡县幅员的变化上来说；第三方面是郡县边界的变迁。这三方面最主要的还是郡县层级的变化，因此这里作重点阐述。
一、行政区划层级的变迁
  任何行政组织都是要分成若干管理层次的，每一个层次都有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在着反比例关系。层次级数多，每个层级的管理幅度就小。反过来，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的管理幅度要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本
的要素。一般来说层级越多，上下的阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府就难以进行有效的行政管理。因此从中央集权的角度来讲，要求要有尽量少的层级。但是受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。中国历代行政区划变迁的核心就是行政区划层次级数的变化，这一变化集中体现了中央集权和地方分权之间此涨彼消的演变过程。那么按照两千年的层级变化情况，可以分成三个阶段，就是从秦到民国初年可以分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制。第二阶段是五代宋辽金时期，历时大约有700年，行政区划又重复了从两级制变为三级制的循环。第三阶段是元明清时期以及民国初年，历时大约650年，政区从多级制逐步简化到三级制以至于短时期的两级制。现在就这三个阶段分别加以讲述。
1、郡、县二级制向州、郡、县三级制转变
  （1）秦汉时期的郡县二级制，是这一阶段里的第一个小阶段。
  秦代的基层政区是县，县以上设郡，这是很纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡加上内史也就是首都周围的地区，一共37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是扩大了疆域设置了新郡。另一方面是把内地的一些郡一分为二，所以秦代的郡到秦末的时
候就增加到48个，再加上内史地区。秦县的数目没有明确的文献记载，大概总数在一千个左右。平均起来每郡大概管二十多个县，这样的层级和幅度是比较合理的。
  西汉王朝建立以后，郡级政区就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡划小，或者一分为二或者一分为三；另一方面是把诸侯王国领域划小。西汉初年为了巩固皇帝的专制统治，刘邦分封了很多诸侯王国来拱卫中央。这些王国后来因为妨碍了中央的集权统治，所以不断被划小。那么这样就使得郡的数目、国的数目不断增加。第三方面，大家知道汉武帝是武功比较兴盛的皇帝，他将汉朝的疆域大大扩大，增加了20多个新郡，这样到了西汉末年，郡和国的数目就增加到103个，这103个郡国统辖了1587个县级政区，平均起来每个郡国的管理幅度为15个县，还算适宜，就是郡这一级管县这一级是适宜的。但是一百多个郡国对中央政府来说，要直接管理的话，这个幅度就有点大了，甚至可以说是太大了，所以汉武帝就在郡级政区之上设置了14个区域，这个区域就叫做部也就是刺史部。将这十四部作为监察区，每一个监察区任命一个刺史，让这个刺史来监察其所管辖的区域内的太守或者相，看他们的行为是否合法。这十四个部的刺史官的级别比较低，按照当时的官制是六百石，而他所管的郡太守的级别是两千石，这两千石和六百石是官员的秩禄，两千石当然比六百石高很多，这就是用小官监察大官，这个办法是行之有效的，一直被后人所称赞。西汉的十四部详
细说起来是十三个刺史部外加一个司隶校尉部（监察首都附近地区）。西汉的正式行政区划还是郡县两级，为了使中央管理一百多个郡比较方便，所以分部监察。西汉和东汉都避免把这十四个监察区变成行政区，因为如果变成行政区的话，这一个区的幅员比较大、人口比较多，如果进行割据对中央是不利的。所以在将近300年的时间里一直是坚持两级制再加上一级监察区的做法。
  但是到东汉的后期，出现了农民起义--黄巾起义。为了镇压黄巾起义，一个郡的力量太小，因为全国分一百多个郡，每个郡的范围就很小。西汉和东汉的领土都比现在中华人民共和国的领土要小，而我们现在的一级行政区划只分三十多个省级单位，而西汉分成一百多个郡，显然幅员是比较小的。在这种情况下，郡太守为了镇压农民起义，但是困于其财力、兵力都有不足，所以中央政府没有办法只能将监察区的刺史部改变成为行政区，也就是将刺史的级别从六百石提高到两千石，而且让他们能够上马管军，下马管民也就是授予行政权、财权和军权。但是这样一来刺史的权力就很大，结果就引起割据、分裂。东晋后来就分裂成三国。这以后行政区划就由两级变为三级了，也就是从郡县两级制变成州郡县三级制。所以第一个大阶段从秦汉到魏晋南北朝的800年可以分为秦汉的两级制和魏晋南北朝的州郡县三级制这样两个小阶段。
  （2）魏晋南北朝的州、郡、县三级制
  从东汉末年开始州郡县已经成为正式的制度，这三级制在刚开始实行的时候还算正常，以十几州的地管一百来郡管一千多县，层次和管理幅度相称，比例也适当，州郡县三级都能发挥作用。比如以三国以后的西晋前期为例，一共是19个州统辖172个郡国，这些郡国管辖1232个县，这样平均一个州管八九个郡，每个郡管七八个县，基本上还算合理。但是三级制的这种管理幅度并没有维持住，西晋的统一时间很短，只有二十多年就陷入"八王之乱"了，后来又在长期的动乱中灭亡了，分裂的局面再度出现。从东晋以后，南北对峙的分裂局面延续了两百多年。这段时期战争频繁，在战争中立功的武将或者敌方来投降的将领，政府一般都要给予封赏。封赏的就是官职，就是给他们州刺史或者郡太守。为了应付越来越多职务分配的要求，政府只有把州郡的范围分割得越来越小。所以有时候一个郡分割成四五个郡，一个县割成两三个县。这样不断的把行政区划划小，把官职不断增加的结果，使南北朝的后期一共出现了220个州，999个郡。这样比两个半世纪以前的西晋州膨胀了11倍，郡膨胀了10倍，造成了行政区划非常混乱的局面。当时的人就嘲笑说："只有一百家人口的地方就立一个州，只有三户的居民就立一个郡。"所以到这个时候州郡县的数目都已经很不正常了。州牧、太守、县令这样的职务也过度的增加了，所以当时也有一些改革，把这些州郡县进行合并，
尽量想要把它减少，但是作用不大。所以三级政区的数目到了魏晋南北朝的后期已经变成1：2：6的最低水平，也就是一个州管两个郡，两个郡管六个县，这样的设置比例和管理制度很不合理，甚至还有两个郡共管一个县或者两个州和合管一个郡的怪事。所以行政区划的层级和管理幅度变到这样的不协调的程度了，也就是说三级制到这个时候已经是穷途末路了，必须改弦更张了。隋代统一北方以后，隋文帝就实行了一个重大的改革，这是一个釜底抽薪的办法，丢掉三级制的包袱，把州郡县三级中郡的一级完全废除，使州直接管县，行政区划的层级再次回到两级制。后来隋又灭了南方的陈，由北到南统一了中国，州县两级制推行到全国。从秦到隋，由两级变成三级，三级又回复到两级，这是第一阶段的变化，接下来我们来讲第二个阶段的变化。
 
2、州、县两级制向道、州、县三级制转变
（1） 隋及唐前期的州县两级制
  隋文帝将郡一级废除的做法目的是为了加强中央集权避免地方割据，但是除掉把郡这一级
中国有几个省级行政区
除掉以外，还有第二项改革也必须做，那就是经过差不多五百年的变迁，州县的数目也已经太多，区划太小，尤其是州一级，在隋代统一之后，全国有三百多个州，这个数目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要减少，方法就是合并，由两个或者三个州并成一个，这个任务是由隋炀帝完成的。隋炀帝大业三年，大量合并州县，因为隋炀帝羡慕汉代的制度，所以又把州这一名称改为郡，所以变成全国190个郡管1253个县，平均每一郡管六七县，又变成郡县两级制，这是模仿汉代的做法。
  经过改革调整之后，隋代的行政区划应该说比较完善。很有意思的是，进行重要改革的朝代，比如说秦代在全国实行郡县制这一重大的制度，但是秦代在很短的时间就灭亡了。隋代也是这样，其行政区划的改革进行得很好，但是也因为实行苛政在很短的时期内就灭亡了。唐代取代隋之后，又将郡改为州。隋唐之际因为雄并起，唐王朝为了笼络这些起义的雄，凡举了唐的旗号，归顺唐的，都被委以刺史的职务。有刺史，就需要有州，所以州的数目又膨胀起来，尤其是湖南、广西、四川等少数民族地区州的设置就更加密集，因为只要当地的首领归顺唐了，就成了州刺史。后虽经过唐太宗在贞观元年进行了合并、减省，但是到了贞观十三年，依然有358个州，县就有1551个。隋唐的两级制虽然是模仿秦汉的制度，但是行政管理的形势已经不一样了，隋的疆域比秦还大，唐的统治也比汉深入，所以州这一级
的数目或者说郡这一级的数目已经没有办法缩减到一百个左右了。对隋唐的州或者郡的管理幅度来说，六七个县或者四五个县的管理幅度都嫌太小，而对中央政府来说管理二三百个州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比较辛苦。传说唐太宗曾经把三百多个州的刺史的名字都写在屏风上，经常检查他们的政绩来决定是不是升或者降，奖或者惩。因为州的数目太大，因此要得到三百多个称职的刺史来管理很不容易。在这种情况下，唐代开始派遣一些监察官员去管理、监察州刺史，但是因为接受汉代的教训，唐代又不愿设立正式的监察区，因为如果把三百多个州分成十几个区进行监察，唐代的统治者又担心这十几个监察区会变成行政区，至少存在这样的危险，因此一直避免建立正式的监察区。所以唐朝在起初的百年之内，监察的官员都没有固定的监察区，都是派到地方去监察，然后回到中央来汇报，但是这样就影响监察的效率。到唐玄宗的时候只能把监察官员的监察区域固定下来，也就是将全国分成十五道也即十五个监察区，使得监察官员有固定的范围跟固定的驻所。这样就形成监察区之下有州县两级的行政区划格局。在天下太平的时候，这个格局其实还是不错的，但是唐玄宗天宝十四年，就发生了一个很重要的历史事件，这就是安禄山的叛乱。这个叛乱影响很大，很快北部中国就变成战乱的地区。为了平定安禄山以及后来的史思明的叛乱，唐朝不得不采取办法，即把原来在边境地区实行的军区制度推行到全国，同时把监察区划小，而且把
监察区和军区结合起来，形成道和方镇相结合的制度。方镇就是节度使辖区也就是军事区，原来是建立在边境地区的，后来推行到全国。监察区原来是十五道，是比较大的，将其划小，这样到了唐后期就形成了一种道、州、县三级制。这个道其实是和方镇结合起来的，所以也可以叫做方镇、州、县三级制。